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完善農(nóng)村義務教育資金的使用、管理和監(jiān)督體制，將是一個長期的過程
2008年秋季，隨著中國城市實行義務教育階段全部免收學雜費，中國將正式步入“免費義務教育”時代。此前一年，中國農(nóng)村已經(jīng)率先實行義務教育免費。
在這個過程中，社會各界也存在種種疑慮。諸如免費后各級政府能否確保必要的財政投入？如何從體制上禁絕教育亂收費？義務教育的質(zhì)量會不會下降？原有數(shù)百億元教育負債如何化解？
近日，國家審計署的一份審計調(diào)查結果，給出了上述問題的部分答案。
7月4日，審計署在其官方網(wǎng)站上公布了一份題為《54個縣農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障及使用管理情況審計調(diào)查結果》的公告（下稱《公告》）?！豆妗贩Q，農(nóng)村義務教育免費在取得成效的同時，部分地區(qū)還存在“一邊免費、一邊亂收費”、“擠占挪用教育經(jīng)費”、“基層義務教育投入減少”等諸多問題。
審計署行政事業(yè)審計司司長鮑國明告訴《財經(jīng)》記者，這是2005年底國務院法定深化農(nóng)村義務教育保障機制改革、2006年9月1日新《義務教育法》施行后，對農(nóng)村義務教育經(jīng)費進行的第一次大規(guī)模審計調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容是2006年1月至2007年6月一年半間農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投入保障和管理使用情況。所調(diào)查的54個縣，分布于全國16個省份，涉及西部省份九個、中部三個、東部四個，“以西部為主，兼顧中東部，具有一定的代表性”。
《財經(jīng)》記者注意到，2006年正是中國西部農(nóng)村免除義務教育學雜費的第一年。到2007年上半年，中國各地農(nóng)村義務教育已全面免費。據(jù)審計署官員介紹，此次審計調(diào)查就是為了及早掌握各地執(zhí)行義務教育免費政策的進展，尤其是中央財政資金的使用現(xiàn)狀。
邊“免費”邊“收費”
《公告》顯示，在接受審計調(diào)查的一些縣市，義務教育學校存在“一邊免費、一邊亂收費”問題。盡管中央自2007年就要求各地農(nóng)村取消學雜費，只能收取課本費和作業(yè)本費，但一些學?！白粤㈨椖縼y收費”和收取“明令禁止的費用”近5110萬元。同時，一些學校還違規(guī)代收費1.12億元。
收費的理由可謂五花八門。有的是以捐贈、贊助名義變相收費，有的則以收取補課費、課外培訓費、考試費、考務費、借讀費、擇校費、熱飯費、飲水費、單車寄存費等為理由。而代收費主要體現(xiàn)為收取教輔材料、保險、校服、體檢、疫苗等費用。
農(nóng)村義務教育全面免費的同時，還存在如此大范圍的“收費”現(xiàn)象，癥結何在？
農(nóng)村義務教育免除學雜費始于2006年。當年實行的“農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革”，主要包括四項投入：一是全部免除學雜費，免費后的缺口由中央和地方分擔；二是大幅提高中小學公用經(jīng)費標準，具體投入由中央和地方分擔；三是中央和地方出資，建立校舍維修改造長效機制。四是鞏固和完善農(nóng)村中小學教師工資保障機制等。
其中前三項政策，中央和地方分擔的比例非常明確。以第一項免除學雜費的補助為例，對西部地區(qū)省份，中央承擔80％，各省承擔20％；對中部地區(qū)省份，中央和地方的分擔比例為6∶4。但惟有第四項“教師工資”一事，至今尚無明確的投入政策和分擔比例。
由于中國農(nóng)村義務教育長期缺乏財政支持，數(shù)十年來農(nóng)村中小學經(jīng)費捉襟見肘。在現(xiàn)實中，由于農(nóng)村教師工資太低，或者師資不足，須聘請代課教師，一些學校就從學雜費中拿出一部分用于給教師發(fā)工資或補貼。全面免除學雜費后，農(nóng)村教師的實際收入實際上下降了。這是決策者始料未及的。
改革后，一方面教師實際收入下降，一方面改革方案中對保障教師待遇缺乏明確政策，這在客觀上就造成一些學校為確保教師待遇不降低，以收取其他費用來彌補缺口。這至少是農(nóng)村義務教育“邊免費邊收費”的一個深層原因。
審計署行政事業(yè)司司長鮑國明在接受《財經(jīng)》記者采訪時指出，逐步完善教師工資的保障機制，是農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的重要內(nèi)容。如果各級政府在這方面的投入不到位，學?！熬椭荒軓膭e處想辦法”，“目前制度上確實還存在一些問題”。
原安徽省教育廳副廳長、現(xiàn)任安徽省政府參事平認為，“教育亂收費”，究其原因，既有基層財政拮據(jù)、教育投入整體偏少的問題，也有現(xiàn)有義務教育學校預算制度建設不足的問題。過去農(nóng)村中小學的收支長期缺乏監(jiān)督，免費后，雖然中央和地方增加了投入，但缺乏有效的制度遏制“亂收費”的慣性。
事實上，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，目前，中小學教師的標準工資按照事業(yè)單位管理和發(fā)放，但此外的津貼、補貼并沒有也不可能有統(tǒng)一的標準。往往是各地政府按當?shù)刎斄Q定，因此區(qū)域、城鄉(xiāng)差別相當大。這也是“農(nóng)村義務教育經(jīng)費改革”中教師工資保障政策未能明確的主要原因。
長期從事教育管理的平分析認為，農(nóng)村減免學雜費后，財政收入較高的地方，教師工資和津補貼都由財政支付，收入與公務員接軌。但有些縣市財力有限，難以給教師發(fā)放津補貼。這使一些學校收取“補課費”，以保教師待遇不降低。
審計署行政事業(yè)審計司司長鮑國明對《財經(jīng)》記者表示，除了上述原因，農(nóng)村義務教育歷史欠賬較多，也是學?！耙贿吤赓M、一邊亂收費”的原因。
據(jù)上述《公告》，2005年底上述54個縣農(nóng)村義務教育階段中小學校負債余額為28.72億元。截至2007年6月底，已償還債務8.63億元，但同期又新增債務6.79億元，尚有負債26.88億元，平均每縣4978萬元。
擠占挪用之憂
《公告》顯示，在接受審計調(diào)查的54個縣中，高達46個縣的中小學校和教育、財政部門共擠占挪用公用、校舍維修改造等專項經(jīng)費1.15億元。從違規(guī)縣的比例看，占全部被審計縣總數(shù)的85％?！豆妗酚纱伺袛啵骸皵D占挪用農(nóng)村義務教育專項經(jīng)費的現(xiàn)象比較普遍。”
審計署行政事業(yè)審計司司長鮑國明在接受《財經(jīng)》記者采訪時指出，財政投入的錢必須?？顚Ｓ?。這次改革所涉及的“兩免一補”資金、農(nóng)村中小學校公用經(jīng)費、校舍維修改造經(jīng)費及教師工資，都有不同的來源渠道、補助標準、具體的分擔比例，并且規(guī)定了明確的用途，不能相互擠占。
如“兩免一補”資金和農(nóng)村中小學校公用經(jīng)費，是保證學校的正常運轉和教學需要的，就不能用來發(fā)放工資或用于基建、償還債務；有些學校的校舍不足，或危房急需改造，那么中央和地方安排的這部分資金，就不能用于其他方面。
但由于農(nóng)村義務教育歷史欠賬較多，加上個別地區(qū)經(jīng)費的分擔責任還沒有完全落實到位，同時縣級財力有限，有些經(jīng)費沒有完全到位或到位不及時，造成了相互擠占和被挪用。
在擠占挪用的資金中，有三項費用尤其值得關注。據(jù)審計調(diào)查，1.15億元被擠占挪用的資金中，“用于教育主管機構日常辦公經(jīng)費1016.84萬元，占8.85％；用于償還債務844.99萬元，占7.36％；用于購車等其他支出126.09萬元，占1.1％?！?/p>
這三類擠占挪用之所以值得關注，是因為這三種支出都并非用于教育本身。目前尚不清楚上述所謂“償還債務”是否屬于“普九”債務；至于其他兩項，則完全屬于侵占教育專項資金。尤其是一些教育主管部門把本應補助學校的1017萬元專項資金充作日常辦公經(jīng)費，完全違背了中央免費義務教育的初衷，也顯示出義務教育撥款體制的巨大漏洞。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在接受審計調(diào)查的54個縣中，有的教育主管部門竟然挪用50萬元教育專項資金用于蓋辦公樓，最惡劣的甚至私分教育經(jīng)費。這類問題已引起國務院領導和教育部的高度重視，目前有關責任人已移交相關部門調(diào)查處理。
《公告》同時顯示，在被擠占挪用的1.15億元中，用于教職人員經(jīng)費的共計6513.51萬元，占56.7％，是挪用經(jīng)費的主體。這說明，目前農(nóng)村中小學教師待遇問題尚存在一定投入缺口。
據(jù)記者了解，此次農(nóng)村義務教育免費，中央對地方的補助是按免費前各地上報的正式教師和學生數(shù)為基礎，并不包括代課教師，甚至也未考慮義務教育免費后重新返回學校的學生數(shù)，這些教師和學生的成本無從開支。這可能是教育專項經(jīng)費被擠占挪用的一個原因。
據(jù)平分析，中部省份一些偏遠地區(qū)的農(nóng)村學校，長期大量聘用一些特定學科的代課教師。由于這些“代課教師”缺乏正式編制，他們的收入沒有固定合法的來源。這種農(nóng)村教師的“結構性缺編”，就造成了一些學?！皝y收費”，或一些地區(qū)“挪用公用經(jīng)費”來發(fā)放教師的工資和津補貼。
所謂“結構性缺編”，是指有些地方語文、數(shù)學課程的教師太多，但英語、音樂、體育、美術等教師短缺。在現(xiàn)有教育管理體制下，校長無法辭退過剩的、具有正式編制的教師；而迫于教育競爭和家長的要求，學校只能聘用代課教師，去教授上述師資短缺的課程。
在義務教育免費前，這些代課教師的工資，學?？蓮碾s費中支出。但免費后，學校完全失去了收入來源。為了確保一些課程的師資，有的學校就選擇從上級撥付的學校公用經(jīng)費上“打主意”。而公用經(jīng)費按其本意，應用于義務教育學校的日常運轉，不能用于教師工資。
對此，教育部教育發(fā)展研究中心副主任韓民認為，整改的關鍵是嚴格執(zhí)行新《義務教育法》，分析問題的深層動因，從制度上予以解決。對審計發(fā)現(xiàn)的諸多問題，中央決策者應嚴格甄別。
“如果擠占挪用是為了解決教師工資，那就應完善政策，切實提高教師待遇。如果是用于不正當用途，就應依法懲治，決不姑息?！彼f。
教育內(nèi)部改革勢在必行
據(jù)記者了解，為確保農(nóng)村義務教育投入需要，2007年11月，中央決定完善原有農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障改革方案，決定從2007年起三年內(nèi)，新增經(jīng)費470億元左右，用于給農(nóng)村中小學免費提供教科書等。
至此，全國為實現(xiàn)農(nóng)村義務教育免費所支付的成本，由原定五年內(nèi)投入2182億元增至2652億元，未來有望繼續(xù)增加。與此同時，2007年底中央決定用三年時間，清理化解現(xiàn)有500多億元農(nóng)村“普九”債務，并對首批14個試點省份給予“適當補助”，截至目前，中央財政已投入超過210億元。
雖然近年來中央和地方財政增加了巨額的財政投資，但農(nóng)村義務教育依然困難重重，這不能不引人深思。
此次審計調(diào)查表明，全面免除學雜費后，中國義務教育出現(xiàn)諸多新問題。諸如一些農(nóng)村教師實際收入有所下降，而學校需要的“臨時聘用人員”失去收入來源；教師工資由縣財政統(tǒng)一發(fā)放后，如何激勵公立學校教師的積極性等，都是決策者必須解決的難題。
同時，由于農(nóng)村義務教育長期未納入財政預算，現(xiàn)存教育投入管理和監(jiān)督體制也存在諸多漏洞。專家預計，審計所發(fā)現(xiàn)的上述種種問題，短期內(nèi)不會消除，完善農(nóng)村義務教育資金的使用、管理和監(jiān)督體制將是一個長期的過程。
諸多公共政策專家指出，要有效縮短這一過程，根本之策在于在加大投入的同時，盡快推進教育內(nèi)部的體制改革。
當務之急，必須完善現(xiàn)有教育財政投入管理體制。平分析說，目前在教育專項資金監(jiān)管上，財政局和教育局分工、職責并不清楚。相關財政投入和資金管理上都缺乏必要的監(jiān)督，這是造成行政部門未能按時撥付或擠占挪用的深層原因。
與此同時，諸多學者也指出，應汲取國際先進經(jīng)驗，結合事業(yè)單位改革，調(diào)整中國現(xiàn)有義務教育管理體制，從根本上改變現(xiàn)有教育行業(yè)“管辦不分”問題。
教育系統(tǒng)是中國最龐大的事業(yè)單位，耗費的公共財政資源在縣級占據(jù)一半以上，但在教育內(nèi)部，長期以來“監(jiān)管者責任”和“舉辦者責任”集中于教育行政部門，這造成諸多積弊。
一方面，教育行政部門作為國家出資者代表，掌握著公立學校的“人事權和撥款權”，學校缺乏用人的自；另一方面，教育部門還作為行業(yè)主管部門，對轄區(qū)內(nèi)的教育服務質(zhì)量進行監(jiān)管。由于教育部門與公立學校關系密切，實際上很難對私立學校一視同仁。同時，由于監(jiān)管責任和舉辦責任合一，教育部門也很難有效地監(jiān)督教育服務質(zhì)量，尤其是公立教育的服務質(zhì)量。
“9+3”，即在9年義務教育的基礎上，對藏區(qū)孩子提供3年的免費中職教育。
這是四川探索少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的一個創(chuàng)舉。
2009年，四川省財政投入2億多元專項資金，為實施這項計劃提供了強有力的財政支持。 按照規(guī)劃，參加“9+3”的藏區(qū)學生，每人每年免除學費2000元；在前兩年中，每年生活補助3000元，第三年生活補助1500元。對于交通、住宿、書本等雜費，每生每年補助1500元；新生還有冬裝補助300元。與此同時，到內(nèi)地中職學校就讀的藏區(qū)學生，整體被納入當?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險范圍。 優(yōu)惠的政策，重新點燃了藏區(qū)貧寒學子的讀書夢想。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
【關鍵詞】和諧社會；流動人口；流動兒童；基礎教育
目前，建設和諧社會最主要和最緊迫的任務之一是加強關愛城市農(nóng)民工，他們約占目前中國流動人口的70%，地位也最為尷尬和特殊。對城市而言，他們是農(nóng)村來的，是農(nóng)民；而對于農(nóng)村而言，他們已經(jīng)脫離了農(nóng)村，不再單純地屬于農(nóng)民，就是這種尷尬的角色造成了多數(shù)流動兒童沒有受教育的機會，即使有幸進入學校，仍然沒有機會享有優(yōu)質(zhì)的教育資源，這些問題如鯁在喉，刺痛著我們關于美好和諧社會的憧憬。筆者限于學養(yǎng)，無法縱論，謹就所涉獵的哲學、社會學、教育學等知識提出若干淺見，敬請學界同仁批評指正。
一、流動兒童教育過程中出現(xiàn)的“不和諧”問題
流動兒童主要指6～15周歲，隨著父母或其他監(jiān)護人從農(nóng)村來到城市并在流入地居住半年以上的有學習能力的兒童少年。據(jù)估計，全國現(xiàn)有流動人口約1.3億，約有300萬流動兒童面臨受教育的困境。
1.輟學現(xiàn)象嚴重。相當一部分流動兒童得不到相應的教育機會，被迫或主動放棄了受教育的機會。2005年由國務院婦女兒童工作委員會辦公室和中國兒童中心共同立項，財政部和聯(lián)合國兒童基金會資助了目前全國范圍內(nèi)針對流動兒童生活狀況進行的規(guī)模最大的一次調(diào)查。這項調(diào)查歷時一年，在北京、深圳、武漢、成都等9個大城市，訪問了12000多名流動兒童的監(jiān)護人和7800多名兒童。在調(diào)查中，3～6周歲流動兒童入托比例為60.7%，低于城市戶籍兒童入托率；6周歲兒童中有46.19%沒有接受入學教育；超齡現(xiàn)象也比較嚴重，有近20%的9周歲的孩子還只上小學一、二年級，13周歲和14周歲還在小學就讀的占相應年齡流動少年的31%和10%。另外，在學兒童的童工問題也比較突出，在失學的12～14周歲的流動兒童中，有60%的人已經(jīng)開始工作。
2.在公辦學校就讀的流動兒童的心理問題日益嚴重。流動兒童往往存在很強的自卑心理，性格大多內(nèi)向，不容易與同學和老師溝通。由于流動兒童介入城市和農(nóng)村這兩個群體之間，他們無法短時間內(nèi)適應城里的生活，也不愿意再回農(nóng)村；孩子因為父母的流動性大頻繁轉學，使一些流動兒童錯過了最佳受教育的時期。所以，他們最后形成的價值觀念即人格核心，往往會出現(xiàn)一些問題。
3.流動兒童的家庭經(jīng)濟條件和學習環(huán)境較差。大部分農(nóng)民工居住在房價便宜的城市郊區(qū)或者城鄉(xiāng)結合部，環(huán)境雜亂，住房擁擠，不可能為子女提供一個良好的學習空間。同時，父母忙于生計，起早貪黑，家長有心無力，很難有時間過問孩子的學習，即使有時間寧可用于自身的娛樂也不愿過問孩子的學習，甚至有的家長對于老師家訪都不聞不問。此外，家庭收入剩余有限，用于教育的投資也嚴重不足。
4.農(nóng)民工子弟學校辦學條件差，師資弱，流動性大，辦學合法化問題很難解決。
5.優(yōu)質(zhì)教育需求矛盾問題。
6.管理體制不健全，管理缺位。流入地政府和公立學校沒有將流入兒童少年平等地視為當?shù)氐慕逃龑ο?，不認為是一種必須承擔起來的責任。[1]具體表現(xiàn)為，政府有關部門，如公安、勞動、教育行政部門尚未建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制，對流動兒童的總體情況了解不夠透徹和全面。特別是存在為數(shù)不少的非法流動人員，他們結構復雜，居住分散，自由，有關部門難以把握他們的行蹤。即使進人政府監(jiān)管的合法流動人員，有關部門也沒有建立相應的信息資源庫和信息傳遞渠道。也就是說，到目前為止，流動兒童教育沒有明確的管理主體和責任人，沒有專門為其服務的社會體系，于是外來工子女的求學變成了完全的自發(fā)行為，由于人地兩生，一些學生四處奔波卻入學無門。而在城市的一些公立學校，由于生源不足，校門大開卻來者寥寥。這種狀況既給農(nóng)民工帶來諸多不便，也造成了現(xiàn)有教育資源的空置浪費。由于政府的這種態(tài)度，導致到目前為止全國雖然出臺了一些有關促進流動兒童接受教育的制度，但執(zhí)行的力度和實施性并不強，流動兒童的上學之路依然艱辛。
二、建構和諧社會，改善流動兒童教育
造成流動兒童義務教育出現(xiàn)“不和諧”問題或現(xiàn)象的原因是多方面的，已經(jīng)有不少學者對此進行了較為深入詳細的分析，在此，筆者僅就如何改善這些問題提出若干淺見。
（一）舊觀念的扭轉
“和”作為哲學范疇，是指不同東西的統(tǒng)一，即“以它并它謂之和。”（《國語·鄭語》）用現(xiàn)代哲學語言說，“和”就是一與多的統(tǒng)一、多樣性的統(tǒng)一。傳統(tǒng)哲學認為：“和實生物，同則不繼”；“陰陽相生異味相和”；“土與金木水火雜，以成百物”（《國語·鄭語》）。世界上只有兩種或幾種不同東西統(tǒng)一在一起才能產(chǎn)生新事物，發(fā)生質(zhì)變。如此理解，“所謂和諧，如果用哲學語言來表述,，是指矛盾雙方的辯證統(tǒng)一性、同一性、一致性、協(xié)調(diào)性、共處性、平衡性、適應性。矛盾雙方的統(tǒng)一性，不是相互吃掉對方，也不是相互分裂、對抗，而是相互依存、滲透，相互促進、轉化，你中有我、我中有你，互為存在的條件。”[2]當我們用這樣的和諧觀念去重新審視流動兒童教育問題時，想必是另一種心態(tài)：流動兒童學校作為與公辦學校處于對等的地位，兩者之間并不存在必然的矛盾，而是相互協(xié)調(diào)、依存、制約、公平競爭、促進發(fā)展；流動兒童并不必然的與城市兒童爭奪優(yōu)勢的教育資源；流入地政府敢于承擔流動兒童的教育并不必然對其城市造成巨大的經(jīng)濟和人口壓力，為農(nóng)民工解決孩子受教育問題使它們無后顧之憂，更安心貢獻于城市的發(fā)展；通過流動兒童的教育問題，對正在執(zhí)行的義務教育管理制度等提出了挑戰(zhàn)的同時，也促進了其進行改革和發(fā)展，進而促進整個國家教育法律法規(guī)的完善；流動兒童教育問題到目前為止對于建構和諧社會的康莊大道來說是大煞風景的，但它同時也暴露了我們自身存在的一些問題，促進我們不斷的改善、發(fā)展。綜上，對于整個社會來說，應該以“海納百川，有容乃大”的胸襟來接納流動兒童，剔除一些不合理的屏障，為他們創(chuàng)造更好的學習和生存環(huán)境，使整個社會的發(fā)展更加和諧一致。
（二）具體措施的實施
1.要想從根本上解決流動兒童的教育問題，首先要打破城鄉(xiāng)二元分布的格局，具體表現(xiàn)為打破戶籍制度的障礙；改變過去傳統(tǒng)的以“公辦學?！睘橹行牡膬r值取向，追加對民校的教育投入；等等。給予流動兒童以相同的受教育權和享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機會，實現(xiàn)兒童真正的教育權利和教育機會的平等，這對于改善學生的心理狀況等都有著積極意義，這也是“和諧社會”與“和諧教育”[3]的最基本要義之一。
2.要實現(xiàn)真正的教育權和教育機會的平等，需要多方面的共同努力，包括教育、財政、稅務、公安、司法、勞動保障、民政、計劃生育、工商、物價等部門積極配合。所以要發(fā)揮政府的領導職能，進一步明確流動兒童接受義務教育是流入地政府的責任，這樣做到權責明確，不會出現(xiàn)由于權責的真空而導致流動兒童無人接受，無人管理，各級政府或部門之間互相推諉。同時，政府還要轉變對打工子弟學校的態(tài)度，將對民校的管理納入到公辦學校的體系之內(nèi)，使公、民辦學校享有同樣的政府待遇，而不是像沒娘的孩子一樣無人看管。
3.在辦學形式上要堅持以公辦為主、民辦為輔的原則，探索多樣化的辦學模式。具體的執(zhí)行模式要根據(jù)各地區(qū)的具體情況因地制宜，慢慢摸索出適合自己的發(fā)展模式，但是政府的政策支持和必要的教育資金的投入是底線。
4.在流動兒童義務教育管理方面，應從實際出發(fā)，積極探索符合民工子女教育特點的管理制度。[4]
在這方面，最為突出的是學籍管理問題。由于流動兒童的流動性很大，導致學籍管理混亂，不利于主管部門對學校的考核，也不便于學生接受系統(tǒng)的教育。這就要求對它們的學籍實行動態(tài)管理，允許學生“來去自由”，既可以控制輟學又可以提高辦學效益。另一個焦點是民校的財務管理?？蓪嵭惺罩蓷l線做法：教育行政部門對民工子弟學校的財務采取委派轉專人負責，納入統(tǒng)一管理；收費方面，各學校允許學生按分期付款，暫時拖欠部分款項，對特別困難的學生學校應減免部分或全部費用，對中途轉學的可按實際就學時間返還部分學費。[5]
5.在今天法治社會的大背景下，要想解決流動兒童教育問題，還要有法律法規(guī)的支持。目前政府雖然已經(jīng)出臺了一些相關的法律法規(guī)，但缺乏相應的監(jiān)督機制，使得這些法律法規(guī)的執(zhí)行力度不夠徹底，一些地方政府自身對民工子女義務教育的管理也是“頂風作浪”，更不用說那些打工子弟學校。
6.筆者以為，對一些想返回原籍讀書的學生要鼓勵和支持。這就要求兩地政府做好協(xié)調(diào)和接受工作，為返回的兒童提供良好的學習環(huán)境和學習氛圍，做到一視同仁，做到“不歧視、不怠慢、不惡語中傷”，保障返還的學生沒有心理負擔和經(jīng)濟負擔。
流動兒童教育出現(xiàn)上述“不和諧”問題是伴隨著社會發(fā)展而必然出現(xiàn)的問題，但并不是說只能被動去接受。流動兒童作為未來社會發(fā)展的推動者之一，理應受到社會的關注，理應享有與普通公民一樣的教育權。把流動兒童的教育問題解決好，適應日益增強的社會流動性需求，推動其教育走向和諧，也是我們建設和諧社會和社會發(fā)展的必然要求。
參考文獻
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一、我國義務教育投資現(xiàn)存的問題
（一）義務教育投資不足
盡管國家已把教育放在“優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略地位，逐年加大對教育的投入，但由于國家百廢待興，財力有限，再加上實行中央與地方財政的分級管理以后，國家財政占國民生產(chǎn)總值的份額連年下降，已由1978年31．2％下降到1992年14．7％，因此國家不可能在教育投入上有更快的增長，近三年來教育投資占國家財政總支出一直徘徊在12．7％，就足以說明這一問題?？傮w教育經(jīng)費的投入不足，義務教育經(jīng)費的短缺也就在所難免了。
一方面是教育投入的不足，一方面是接受九年義務教育人數(shù)的急劇增加。據(jù)有關學者測算，到2000年7－12周歲小學適齡組人口約1．4億人，比1987年1．15億人增加近21．7％，國家預算內(nèi)義務教育投資需800－1000億元，而1993年教育總經(jīng)費是600．94億元，可見在未來的幾年里我國普及九年義務教育要達到預期的目標，亟需義務教育投資的大幅度增加。
此外，我國在義務教育投資方面，由于，還存在著歷史性投入不足，尤其是在教育基本建設方面，欠帳過多，到現(xiàn)在中小學校還有大量的舊房、危房需要維修和擴建，而目前的教育投入只能勉強維持眼前的需求，無力彌補欠帳，因此更顯出教育經(jīng)費的短缺。
（二）義務教育投資的內(nèi)、外部結構不合理
首先從義務教育投資的外部分配狀況看，總體教育投資過于向高等教育傾斜，義務教育投資比例相對偏低，這可以從初等、中等、高等三級教育生均費用之比中得到證實。1988年我國三級教育生均費用之比為1：2．31：33．72，而世界一般發(fā)展中國家為1：1．7：8，發(fā)達國家為1：1．1：1．3或1：4：3．7?？梢娫谖覈囵B(yǎng)一名大學生的費用竟相當于培養(yǎng)一名小學生的30或40倍。這種偏重于高層次教育投資的方針與分配比例政策，無疑從結構上造成我國義務教育投資的短缺，因此非常不利于九年義務教育的普及，特別是目前仍處在普及初等教育階段的經(jīng)濟貧困地區(qū)。
其次在義務教育投資內(nèi)部使用結構上也存在著不合理的地方，一是在義務教育總投資中，教育事業(yè)經(jīng)費與教育基本建設投資比例不協(xié)調(diào)，基建投資比例偏低，不到2％，農(nóng)村中小學的校舍建設幾乎是由農(nóng)民自籌資金解決的，就說明了這一問題。二是在義務教育事業(yè)經(jīng)費中，人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費現(xiàn)象嚴重，1993年普通中學用于人員部分達82．81％，小學將近90％，公用經(jīng)費所剩無幾。為此，許多地區(qū)連起碼的教學條件都保證不了，更何談義務教育質(zhì)量的提高。
（三）義務教育投資管理體制不完善
自80年代以來，我國實行了由地方負責、分級管理的義務教育投資體制，它打破了過去那種統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中、管理僵化的分配格局，從而調(diào)動了地方政府和社會辦學的積極性，增加了基礎教育管理與發(fā)展的靈活性。但同時，隨著這一體制的實施，其本身固有的一些弊病也就越加明顯地暴露出來。
首先，現(xiàn)行的義務教育投資管理體制不能有效地保證各地區(qū)義務教育普及進程的均衡發(fā)展。根據(jù)我國實行的財政劃分收支、分級包干的體制要求，義務教育的投資支出是全部下劃到地方財政－－城市是市財政，農(nóng)村是縣、鄉(xiāng)財政，由地方政府全部負責和安排對義務教育的投資，這樣就使得義務教育的普及與發(fā)展只能取決于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，取決于各地方政府的財政收支狀況。由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展總是不平衡的，總存在著一定甚至是比較懸殊的差距，各地區(qū)的財政收入水平以及各地區(qū)對義務教育的投資能力自然也各不相同，落后、不發(fā)達地區(qū)的義務教育發(fā)展也因此不可能得到有效的投資保障，那么由此引起各地區(qū)義務教育普及與發(fā)展的不均衡也就在所難免，事實也正是如此。
其次，這種投資管理體制還缺乏對地方政府投資行為的有效約束，從而不利于保證地方政府對財政資金和教育投資的合理運用，保障地方教育事業(yè)發(fā)展對教育投資的正常需要。這是因為，現(xiàn)行的投資管理體制要想正常的發(fā)揮作用，必須以地方政府行為的規(guī)范化為前提。地方政府只有按照社會或上級政府的意愿，并根據(jù)經(jīng)濟合理與效率的原則來安排對教育的投資支出，才能保證義務教育的正常發(fā)展；否則既使是這一地方經(jīng)濟上存在著使義務教育大力發(fā)展的可能性，也會因地方政府對支出的不合理安排而使義務教育事業(yè)的發(fā)展受到嚴重的抑制或損害。由于我國在體制、法規(guī)上存在著許多不完善的地方，再加上地方一些政府官員的素質(zhì)不高，先經(jīng)濟后文教，輕視教育的思想觀念根深蒂固，因此地方政府在財政支出方面的行為是相當不規(guī)范的，擠占、挪用、削減教育經(jīng)費的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且得不到有效地抑制和解決，前面提到的長期拖欠教師工資的事例正是現(xiàn)行體制下地方政府種種不規(guī)范行為的具體表現(xiàn)。
（四）義務教育投資使用效益不高
義務教育投資不足，這只是問題的一個方面，另一方面，既使這有限的經(jīng)費，由于使用效益低，也沒有充分發(fā)揮出它應有的作用，反而加劇了教育經(jīng)費的短缺，其主要表現(xiàn)是：
1．中小學教職工與學生比逐年下降，學校機構臃腫，超編現(xiàn)象嚴重，占用了大量的人員經(jīng)費開支。按現(xiàn)行編制計算，目前，全國中小學教職工超編66萬多人，若以人均支出200元／月計算，每年需多支出人頭費13億多元，可見教育經(jīng)費因冗員過多的浪費是驚人的。
2．學校布局不合理，規(guī)模效益比較差。這在廣大的農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。義務教育自從實行“地方負責、分級管理”的體制后，較為普遍的形式是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級辦學。在農(nóng)村，以自然村布局設校，勢必造成學校布點多，規(guī)模小，班額不足，形不成一定的教學能力，師資、設施得不到充分的使用，辦學的規(guī)模效益也就無從談起。
3．由于種種原因形成的中小學生輟學、留級現(xiàn)象的大量存在，也占用、浪費著有限的教育經(jīng)費。全國每年小學輟學的兒童約在3％，初中輟學率7％以上，在農(nóng)村小學生的留級率高達20－25％。這樣，按正常入學率投入的年度教育經(jīng)費，由于學生輟學而獲益較小，又由于留級率高，使正常的投入又往往不夠，需追加投入，從而造成浪費。
二、提高義務教育投資的基本思路
要想使義務教育擺脫目前的困境，加快普及進程，實現(xiàn)到本世紀末全國基本普及九年義務教育的宏偉目標，教育投入上的穩(wěn)定增長是當務之急。為此，提出以下幾方面的建議：
第一，做為義務教育辦學主體的各級政府，還應進一步加大對義務教育投資的力度，要切實落實《中國教育改革和發(fā)展綱要》所規(guī)定的，到本世紀末國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例達到4％，和“八五”期間財政支出中教育經(jīng)費支出水平全國平均不低于15％的目標，以及近期召開的全國教育工作會議上中央進一步提出的，省級政府的教育投入應占財政支出比例的20％以上，市、縣級政府的投資比例還要更高的要求。
為此，要使教育經(jīng)費在國家及各級政府預算中占有穩(wěn)定的份額，不因政治、經(jīng)濟或其它因素的影響而經(jīng)常波動，應把教育經(jīng)費列為預算母項，實行預算單列，使教育事權和財權相統(tǒng)一，并且加強對各級政府教育投入水平的監(jiān)控，建立、建全教育經(jīng)費支出監(jiān)督檢查制度。
同時，要盡快出臺有關教育投資的法規(guī)，使教育經(jīng)費的籌措、支出有法可依，充分顯示法律的權威性，以法約束和懲治地方政府在教育經(jīng)費使用上的不規(guī)范行為，從而切實保證政府撥款的主渠道作用。在法規(guī)中，應規(guī)定教育經(jīng)費在中央財政和省級財政支出中的比例，用于義務教育的經(jīng)費應在教育總經(jīng)費中單獨立項等有關條款，各級地方政府也應制定出相應的法規(guī)、細則。
此外，為避免由教育投資內(nèi)部分配結構不合理而造成的義務教育的投入不足，應使義務教育投資在教育總投資中有合理的比重，以保證中小學生均費用的逐年提高；義務教育投資內(nèi)各部分經(jīng)費分配也應有協(xié)調(diào)的比例關系。
第二，進一步調(diào)整和完善現(xiàn)行的義務教育投資管理體制。既然現(xiàn)行的全面由地方政府直接負責的投資管理辦法，不能有效地保證我國義務教育的正常普及與發(fā)展，存在著前面提到的種種弊端，而過去高度集中的管理體制已經(jīng)實踐證明存在著管得過死，不利于調(diào)動各級政府和社會對教育投資的積極性，因此應把適當?shù)募泻头稚⒐芾斫Y合起來，針對不同的地區(qū)，采取不同的方法。在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，因不存在經(jīng)費緊張等問題，可仍實行原來的體制和辦法，義務教育經(jīng)費仍由縣、鄉(xiāng)共管，充分發(fā)揮鄉(xiāng)財政的作用。在經(jīng)濟不發(fā)達或落后地區(qū)，則采取相對集中的管理體制，義務教育經(jīng)費由市或縣財政統(tǒng)籌管理、調(diào)配，直接安排給其下屬的各個學校，以防止被中途截流或挪用。由于對中小學教育的投資主要是用于支付教師的工資，而教師工資的發(fā)放相對比較規(guī)范、穩(wěn)定，因此這種?？钪С隹芍饕糜诎l(fā)放教師工資，這樣用，不僅不會對學校經(jīng)費的運用產(chǎn)生管理過死的弊端，反而有利于全國（全省）范圍內(nèi)為中小學教師創(chuàng)造一個大體相近的福利條件，既有利于改善貧困落后地區(qū)教師的待遇，也有利于加強對教師隊伍的集中管理和調(diào)度，當然在實行這種方法的同時，應加強對現(xiàn)行教師隊伍的整頓與管理，以保證教師隊伍的精干和高效率。
為使邊遠、貧困落后地區(qū)的義務教育普及進程能盡快趕上全國的步伐，使我國義務教育能均衡發(fā)展，除進一步完善投資管理體制外，中央和地方縣級以上各級政府都應設立和增加對此類地區(qū)實施義務教育的專項經(jīng)費，并保證專款專用。
第三，為確保義務教育投資有穩(wěn)定來源，除了要充分發(fā)揮政府財政撥款的主渠道作用，還要進一步在多渠道籌措資金上下功夫。在這方面《綱要》已做出較全面的部署，這里僅提幾個補充的建議。
首先，應當進一步完善教育費附加征收制度。自1986年城鄉(xiāng)教育費附加開征以來，已成為國家預算外義務教育的一個穩(wěn)定來源，對緩解基礎教育經(jīng)費緊缺，起到了重大作用。但由于征收制度、管理辦法尚不健全，近兩年不能如數(shù)征收的現(xiàn)象比較嚴重，這在農(nóng)村尤為突出。過去農(nóng)村教育費附加以隨糧征收的辦法向農(nóng)民統(tǒng)一收取，可近兩年糧食等農(nóng)副產(chǎn)品市場放開，農(nóng)民沒有了直接向糧食收購站交送公糧的義務，附加費的征收遂失去依憑，出現(xiàn)了征收難的危機。與此同時，伴隨著減輕農(nóng)民負擔的措施的實行，有些地方采取“一刀切”的辦法，把教育費附加也給取消了，致使這筆資金不能如數(shù)征收，1992年如按1．5％的比例，全國應征收110億左右，而實際只征到50多億。有鑒于此，為使這一政策具有法律的強制性，使征收的數(shù)額能穩(wěn)定增長，建議在此基礎上，開征社會教育稅，從稅制的角度保證義務教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。
其次，義務教育階段免收學費，但應適當提高學雜費的收費標準。長期以來，中小學學雜費的收費標準偏低，與教育事業(yè)發(fā)展、物價上漲的現(xiàn)實極不相符，因此應隨物價上漲指數(shù)同步增長，藉以維持教育的簡單再生產(chǎn)。學雜費的收費數(shù)額應由各地教育部門根據(jù)實際情況制定，統(tǒng)一公布執(zhí)行，并接受公眾的監(jiān)督。
私人產(chǎn)品相對公共產(chǎn)品而言，是具有產(chǎn)權明確，且易于分割的特性的。它與公共產(chǎn)品是相對而存在的，私人產(chǎn)品的特征，正好與公共產(chǎn)品相反，其表現(xiàn)為：一是所有權上具有排他性，二是消費上具有競爭性。這些性質(zhì)，既保證了私人產(chǎn)品所有者有權對使用該產(chǎn)品的人索取費用，要求有償使用。同時，也保證了私人產(chǎn)品所有者可以單個地向使用者索取費用，得到投入的回報，這是邊際成本不為零的必然結果。
二、我國義務教育的產(chǎn)品性質(zhì)
義務教育發(fā)端于西方世界，對于我國而言是舶來品?！傲x務教育”一詞由日本人就英語“Compulsoryeducation”翻譯而來，被我國一直沿用。雖然，西方和我國不同的教育法律、教育辭典對它的含義有不同的理解，但差異并不大。綜合而言，可以概括為“義務教育是國家以法律形式保障的，對一定年齡兒童實施的一定程度上和范圍的，統(tǒng)一的國民教育，是一種普及的、平等的、強迫的、無償?shù)摹⒆畹拖薅鹊?、世俗的教育”。其中強迫性與免費性是它的本質(zhì)特征。正因為這兩個特征，我們通常認為將義務教育劃為公共產(chǎn)品是毫無爭議的。但就我國目前現(xiàn)實而言，義務教育實然與應然間尚存在很大差距。因此，對我國義務教育產(chǎn)品性質(zhì)的考察需要從對非排他性與非競爭性的分析入手。一方面，從非排他性來看，作為公共產(chǎn)品首先需要具備的就是非排他性，即在技術上難以把不付費的人排除在外，使之無法受益，或者雖然可以這么做，但是為此要付出高昂的成本。義務教育在一定限度上實現(xiàn)排他并非是沒有可能的，其成本或技術并非難以實現(xiàn)的，它是完全可以通過市場有效率的提供，而并非如國防一樣，絕對無法實現(xiàn)排他的。從這一意義上來看，義務教育免費制的實行是政府出于社會公平，特別是考慮到教育的正外部性對社會發(fā)展的作用，而將其制度化的結果。可以說義務教育所具有的是一種制度非排他性，而非純公共產(chǎn)品所具有的自發(fā)的非排他性。而其所具有天然的正外部性又決定了將其非排他性制度化的必然性。同時，由于對義務教育非排他性的制度化，使得正外部性具有了進一步擴大的可能，從而有利于社會效益的產(chǎn)出。就我國而言，近來出臺并開始實施義務教育免費制，這從制度上進一步穩(wěn)固了義務教育的非排他性，但由于免費制實施的在不同地區(qū)分布展開的，因此在我國一些地區(qū)義務教育收費（雜費）在一段時間內(nèi)仍將繼續(xù)，使義務教育在一定程度上仍具有排他性的特征。同時，嚴格的戶籍制度仍然存在，使義務教育的地區(qū)性排他依然存在，因而這些制度上的不完善為我國義務教育中排他性的存在提供了可能，成為義務教育公共性的實現(xiàn)的干擾因素。另一方面，從非競爭性來看，當一種產(chǎn)品增加一人消費其邊際成本為零時，我們可以說它具有了非競爭性，這也是公共產(chǎn)品的第二大特征。這一特征強調(diào)了產(chǎn)品消費的互不干擾性，成本曲線始終為一直線，不因消費人數(shù)或消費量的改變而變化。就教育而言，其中知識、信息、技術、文化、制度等具有明顯的非競爭性，一個人的消費，不會影響另一個人的消費，但是這些非競爭性的屬性卻很難單獨存在，必須與競爭性的產(chǎn)品，如教師的勞動、書本、教室等相結合才能發(fā)揮功效。因此，普遍意義上的教育這一產(chǎn)品的某些屬性具有非競爭性而另一屬性則不具有。那么，如果進一步細化到不同國家、不同性質(zhì)的教育，其非競爭性的存在與否、強弱與否也是不同的。義務教育在各國的各層次的教育中，其非競爭性被認為是最強的。當一國可以提供足以滿足適齡兒童需要的義務教育資源，尤其是當具備了合理的師生比、優(yōu)化的教學資源配置時，義務教育會有充分的可能實現(xiàn)絕對的非競爭性。但在我國，義務教育卻長期處在一種競爭性明顯的狀態(tài)。在一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，優(yōu)質(zhì)的義務教育資源稀缺現(xiàn)象嚴重，無法滿足人們對接受更為完善的教育的需求，因此造成了部分義務教育資源階段的中小學校收取高額擇校費等致使競爭性不斷加劇的狀況。而在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，基本的義務教育資源仍處在一種供不應求狀態(tài)，師資、校舍、設施、經(jīng)費等都存在供給不足的問題。因此，隨著入學人數(shù)的增加，這些地區(qū)的教育的邊際成本是不斷上升的。當前，我國新的《義務教育法》的實施，首先將這些地區(qū)列入了義務教育免費的行列，那么按照需求理論，對義務教育的需求量在這些地區(qū)短期內(nèi)會出現(xiàn)顯著的上升，這也勢必導致本已不足的義務教育產(chǎn)品的競爭性的進一步加劇。因此，如何解決阻礙義務教育非競爭性實現(xiàn)的資源配置問題，是政府在制定政策時所必須考慮的。
三、結論
關鍵詞：義務教育；財政轉移支付；公平；效益
義務教育財政轉移支付是指上級政府根據(jù)下級政府在其管理所轄地區(qū)的義務教育時所產(chǎn)生的財政缺口，對下級政府給予的用于義務教育發(fā)展的財政補貼。義務教育財政轉移支付的直接目的是為了解決地區(qū)間義務教育財政的不平衡問題。從更深層次來看，其最終日的是追求義務教育的公平和效益，促進地區(qū)間義務教育均衡發(fā)展。在教育經(jīng)濟學中，義務教育公平是一種價值取向，它包括政府提供的入學機會均等、受教育過程中的機會均等和取得學業(yè)成功的機會均等三個方面。義務教育效益是指義務教育提高全民素質(zhì)所產(chǎn)生的效果和利益，它包括經(jīng)濟效益和社會效益。
一、義務教育財政轉移支付應該堅持公平原則
1.從義務教育公共產(chǎn)品屬性來看，義務教育財政轉移支付應堅持公平原則。
根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品有兩個主要特征，一是消費上的非競爭性（Non—rivalness），即某個人或群體對某公共產(chǎn)品的消費不會妨礙或減少其他人或群體對這種產(chǎn)品的消費，新增加的消費人數(shù)所帶來的邊際成本為零；二是受益的非排他性（Non—excludability），即某個人或群體在消費某公共產(chǎn)品的同時，無法將另外一些人或群體排除在該公共產(chǎn)品的受益范圍之外。公共產(chǎn)品的這兩個特征表明，對于社會上消費它的每一個人來說，公共產(chǎn)品無論是在機會上，還是在數(shù)量和質(zhì)量上都是均等的、公平的。
義務教育是通過立法規(guī)范受教育者家庭以及各級政府的行為。在普及了義務教育的地區(qū)，某個人接受了義務教育并不會妨礙其他人也接受義務教育，即義務教育具有消費的非競爭性；在提供了免費的義務教育的地區(qū)，不存在因某人沒有或不愿付費就將其排除在義務教育的范圍之外，即義務教育也具有受益的非排他性。義務教育具有很強的公共產(chǎn)品性質(zhì)。厲以寧教授就把義務教育劃為具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務，因為“接受這些類型的教育服務的人并不直接付費，而維持這些教育服務的費用則由政府的財政部門承擔，不享用這些教育服務的人也需要為此支付費用（如納稅）?！币虼?，政府應該提供給每一學齡人口平等的受教育機會和大致均衡的義務教育資源。義務教育財政轉移支付作為通過調(diào)節(jié)義務教育財政、調(diào)節(jié)義務教育發(fā)展均衡水平的一種專項轉移支付方式，應該堅持公平原則。
政府間財政轉移支付的主要目的是為了解決財政不平衡問題。一是縱向不平衡，即當某級政府出現(xiàn)財政盈余的同時，另外一些級次的政府卻面臨財政赤字的現(xiàn)象；二是橫向不平衡，即在同一級次上的政府間出現(xiàn)的一些富裕地區(qū)政府財政盈余，而另一些貧困地區(qū)政府財政赤字的現(xiàn)象。公共產(chǎn)品由公共財政負擔，政府間財政的不平衡勢必要影響到公共產(chǎn)品的有效供給。財政轉移支付就是要使公共產(chǎn)品直接提供者之間的財政趨于平衡，從而保證公共產(chǎn)品的有效供給。義務教育財政轉移支付，作為公共產(chǎn)品財政轉移支付的一部分，其最終目的就是為了促進地區(qū)間義務教育均衡發(fā)展，因此，應該堅持公平原則。
2.從我國的社會性質(zhì)來看，義務教育財政轉移支付應該堅持公平原則。
我國是社會主義國家，“共同富裕”是社會主義社會的本質(zhì)特征。我國幅員遼闊，民族眾多，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展和教育發(fā)展不均衡。而且，改革開放之初的優(yōu)惠政策，對城市比對農(nóng)村有利，對沿海比對內(nèi)陸有利，進一步加劇了地區(qū)間的不均衡。根據(jù)世界銀行專家的計算，按目前的國際標準衡量，我國的吉尼系數(shù)已由1985年的28.8%上升為1995年的33.8%，[1]收入分配不均衡的狀況增長顯著。
按照人力資本理論的觀點，教育不僅可以促進經(jīng)濟發(fā)展速度加快，也可以改善收入分配不公平的現(xiàn)象。今天，許多貧困家庭子女通過自身的努力以及政府和社會的幫助，通過接受較好水平的教育擺脫了父輩貧困的陰影。因此，義務教育財政轉移支付，應該堅持公平原則，加大對貧困地區(qū)地方財政的轉移支付力度，盡可能通過縮小地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，使地區(qū)之間人們的收入分配相對均衡。
3.從法律的角度來看，義務教育財政轉移支付應該堅持公平原則。
義務教育是國家根據(jù)法律規(guī)定，對適齡兒童、少年實施一定年限和一定程度的學校教育?！督逃ā返诰艞l規(guī)定，“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務?！钡谑畻l規(guī)定，“國家實行九年義務教育制度。各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人以及有關社會組織和個人有義務使適齡兒童、少午接受并完成規(guī)定年限的義務教育。”《義務教育法》第五條也規(guī)定，“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應當入學接受規(guī)定年限的義務教育、條件不具備的地區(qū)，可以推遲到七周歲?！钡谑l規(guī)定，“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證?！绷x務教育的各種法律法規(guī)，不僅規(guī)定了受教育者及其監(jiān)護人的權利和義務，也規(guī)定了政府在實施義務教育過程中應承擔的責任，即保障義務教育所需要的人、財、物等教育資源的有效供給。
我國地區(qū)間義務教育發(fā)展不平衡，有的貧困地區(qū)義務教育還沒有普及，有的地區(qū)雖然義務教育暫時普及了，但由于地方財力薄弱，義務教育經(jīng)費沒有保障。義務教育財政轉移支付，在很大程度上是為了保障一些地區(qū)的義務教育經(jīng)費和在貧困地區(qū)普及九年義務教育。因此，義務教育財政轉移付，從法律的角度來看，是為了保證一部分地區(qū)兒童、少年平等的受教育權利、必須堅持公平原則。
二、義務教育財政轉移交付應該堅持效益原則
1.根據(jù)人力資本理論的觀點，義務教育財政轉移支付應該堅持效益原則。
人力資本理論的觀點認為，教育是一種人力資本投資，通過教育可以提高勞動力的質(zhì)量，從而增加國民收入。從經(jīng)濟學的角度看，投資的目的是為了獲取較高的收益，投資者最關注的問題是投入與產(chǎn)出的比例。對于教育而言就是關注教育資源的使用效率問題，投資者都追求以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，就是追求較高的教育資源利用效率。關于效率的概念，19世紀意大利經(jīng)濟學家帕累托認為，效率是指當群體中一個或更多成員的處境被改善而沒有一個成員的處境被惡化時的情況。這種情況，人們稱之為“帕累托最優(yōu)，”并把它視為經(jīng)濟學意義上的高效率準則。
義務教育財政轉移支付，是財政支出的一種形式，也是政府對公共服務進行投資的一種方式。作為一種投資，它應該追求高效益。
2.根據(jù)邊際效益遞減規(guī)律，義務教育財政轉移支付應該堅持效益原則。
邊際效益遞減規(guī)律認為，在一個地區(qū)或行業(yè)，當資本的投入增加到一定程度時，再增加一單位的資本投入，其效益就會減少。如果把該資本投入到其它地區(qū)或行業(yè)，產(chǎn)生的機會效益就會增加。
我國東西部之間、城鄉(xiāng)之間義務教育發(fā)展水平的差距明顯。在東部地區(qū)，義務教育比較發(fā)達，上海、北京已普及了高中教育，在義務教育財政轉移支付過程中，如果再進行專項補助，勢必會產(chǎn)生義務教育投資邊際效益遞減的趨勢。而西部貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，義務教育發(fā)展水平較低，還處于義務教育投資邊際效益遞增階段。因此，應該側重于對義務教育發(fā)展水平還不夠高的貧困地區(qū)財政進行轉移支付，提高義務教育財政轉移支付資金的使用效益。
3.根據(jù)邊際效用最大化原理，義務教育財政轉移支付應該堅持效益原則。
邊際效用最大化原理認為，消費者最迫切的需要得到了滿足時，效用最大。也就是說，同樣量的消費，對于不同層次的需求來說，效用不一樣，最迫切需要得到滿足的效用大于次迫切需要得到滿足的效用。
義務教育財政轉移支付所面對的有義務教育發(fā)達的東部地區(qū)。也有義務教育欠發(fā)達的西部地區(qū)，對東部地區(qū)進行轉移支付，好比“錦上添花”，屬于次迫切需要滿足的效用。只有西部義務教育欠發(fā)達的貧困地區(qū)，才是最迫切需要義務教育財政轉移交付。對這些地區(qū)而言，義務教育轉移支付能使它獲得最迫切需要滿足的效用。因此，義務教育財政轉移支付應該堅持效益原則，加大對西部貧困地區(qū)財政的轉移支付力度，從整體上提高義務教育財政轉移支付資金的邊際效用。
一般都認為，公平和效益是魚和熊掌的關系，不可兼得。實際上公平和效益也存在著一致性。袁振國教授用象限模式把教育的公平與效益之間關系表達為四種格局。第一象限表示，教育的公平水平高，效益水平也高；第二象限表示，教育的公平水平高，但教育的效益水平低；第三象限表示，教育的公平水平低，但教育的效益水平高；第四象限表示教育的公平水平低，教育的效益水平也低[2].在第
第一條為保障本世紀末在全國普及初等義務教育和在大部分地區(qū)普及九年義務教育，根據(jù)《中華人民共和國義務教育法》及其實施細則的規(guī)定，國家教育委員會決定對普及九年或初等義務教育的縣（市、市轄區(qū)，下同）進行評估驗收。為此，特制定本辦法。
第二條普及九年或初等義務教育縣的評估驗收工作，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責。國家教育委員會對此項工作進行指導、監(jiān)督、檢查。
第三條九年義務教育包括初等和初級中等義務教育。在現(xiàn)階段初等義務教育包括實行五年、六年制的教育；初級中等義務教育包括實行三年、四年制的普通初中和職業(yè)初中教育。
第四條評估驗收工作，應依據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的義務教育實施規(guī)劃，分期分批進行。
第五條省、自治區(qū)、直轄市人民政府對在2000年前普及九年義務教育的縣，應就其初等和初級中等教育普及情況，分段或一并進行評估驗收；對在2000年前只普及初等義務教育的縣，應就其初等教育階段普及情況進行評估驗收；對在2000年前只普及小學三年或四年義務教育的縣，可組織階段性評估。
第六條評估驗收以縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)和國家劃定的其他實施義務教育的縣級行政區(qū)域為單位。
第二章評估項目及指標要求
第七條對普及九年義務教育縣普及程度的基本要求
入學率：
初等教育階段適齡兒童都能入學。初級中等教育階段適齡少年，在城市和經(jīng)濟文化發(fā)達的縣都能入學；其他縣達到95％左右。
各類適齡殘疾兒童、少年，在城市和經(jīng)濟文化發(fā)達的縣達到80％左右，其他縣達到60％左右（含在普通學校隨班就讀的學生，下同）。
輟學率：
初等教育和初級中等教育在校生年輟學率，城市和經(jīng)濟文化發(fā)達的縣應分別控制在1％以下和2％以下；其他縣應分別控制在1％左右和3％左右。
完成率：
15周歲人口中初等教育完成率一般達到98％左右。17周歲人口中初級中等教育完成率達到省級規(guī)定的要求。
文盲率：
15周歲人口中的文盲率一般控制在1％左右（識字人口含通過非正規(guī)教育達到掃盲要求的，下同）。
全縣掃除青壯年文盲工作符合規(guī)定要求，并經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府評估驗收。
第八條對2000年前只能普及初等義務教育的縣普及程度的基本要求
適齡兒童入學率達到95％以上?？h城和集鎮(zhèn)的適齡殘疾兒童、少年大多數(shù)能入學。
在校學生年輟學率控制在3％以下。
15周歲人口中初等教育完成率達到省級規(guī)定的要求。
15周歲人口中的文盲率控制在5％左右。
適齡女童入學率、輟學率和15周歲人口中初等教育完成率、文盲率均達到省級規(guī)定的要求。
第九條師資水平的基本要求
小學、初中教師都能達到任職要求。
教師學歷符合國家規(guī)定和取得相應專業(yè)合格證書的，小學達到90％以上；初中達到80％以上，確有實際困難的縣在1995年前亦不得低于70％。
實施義務教育后補充的小學、初中教師學歷均符合國家規(guī)定。
小學、初中校長均經(jīng)崗位培訓并取得合格證書。
第十條辦學條件的基本要求
小學、初中的設置符合義務教育法實施細則的規(guī)定。
小學、初中校舍均達到省級制定的分類標準要求，做到堅固、夠用、適用。校舍中的危房能及時消除。
小學、初中的教學儀器設備和圖書資料等均達到省級制定的分類配備標準要求，滿足教學基本需要。
第十一條教育經(jīng)費的要求
財政對教育的撥款做到了“兩個增長”。在教育支出總額中做到了以財政撥款為主。
財政撥發(fā)的按年度每生平均計算的公用經(jīng)費達到省級制定的標準，并逐年增長。
教職工工資（包括各級政府出臺的政策性補貼）按時足額發(fā)放。
在城鄉(xiāng)均按規(guī)定足額征收了教育附加，并做到了專款專用，使用合理。
多渠道籌措義務教育資金，堅持依法集資辦法、捐資助學，開展勤工儉學。
第十二條教育質(zhì)量的要求
小學、初中畢業(yè)班學生的畢業(yè)率達到省級規(guī)定的要求。
第十三條凡本章已量化的指標，各地不得自行降低要求；凡本章未量化的指標，均由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)《中華人民共和國義務教育法》及其實施細則的規(guī)定，區(qū)別不同類型地區(qū)制定具體標準，并報國家教育委員會備案。
第十四條對已經(jīng)普及初等教育，但居住特別分散的邊疆地區(qū)、深山區(qū)、牧區(qū)等，因自然條件不利，達到本辦法第七條規(guī)定確有困難的，省、自治區(qū)可對初級中等教育階段入學率、輟學率、完成率的要求做適當調(diào)整，并報國家教育委員會批準。
對2000年前只能普及初等義務教育縣的村辦小學，可先要求做到：班班有教室，校校無危房，學生人人有課桌凳，教師教學有教具和必備的資料。
第三章評估驗收程度
第十五條按省級確定的義務教育實施規(guī)劃期限普及了九年義務教育或初等義務教育的縣，應先根據(jù)本辦法認真進行自查，在自查的基礎上，向省級人民政府提出評估驗收申請報告。
第十六條省、自治區(qū)、直轄市人民政府對提出申請的縣，應組織教育和財政、人事以及其他有關部門的人員按本辦法進行評估驗收。凡達到各項要求的，經(jīng)省級人民政府核準，即成為普及九年義務教育或初等義務教育縣。有關評估驗收的報告、資料等，應于每年10月底以前報國家教育委員會。
地級人民政府在評估驗收工作中的職責，由省、自治區(qū)、直轄市確定。
第十七條國家教育委員會經(jīng)過省、自治區(qū)、直轄市所報評估驗收材料進行審查，如發(fā)現(xiàn)有不符合本辦法要求的，可責成有關省、自治區(qū)、直轄市進行復查，并有權對復查結論進行最終審核。
第十八條國家教育委員會分期分批對各省、自治區(qū)、直轄市義務教育規(guī)劃的實施工作和普及義務教育的水平進行評估。
第四章表彰和處罰
第十九條凡普及了九年義務教育或初等義務教育的縣，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府授予相應的稱號，發(fā)給獎牌，并予以獎勵。
第二十條凡被省、自治區(qū)、直轄市授予“普及九年義務教育縣”或“普及初等義務教育縣”稱號的，經(jīng)審查，符合本辦法規(guī)定要求的，由國家教育委員會分期分批公布名單。
國家教育委員會定期組織評選普及九年義務教育或普及初等義務教育先進縣，并予以表彰。
第二十一條國家教育委員會依據(jù)本辦法第十八條的評估結果，對工作取得顯著成績的省、自治區(qū)、直轄市進行表彰。
第二十二條凡普及九年或初等義務教育的縣在接受評估驗收后，必須繼續(xù)采取措施，鞏固、提高普及義務教育的水平。
第二十三條有以下情形之一的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府撤消其普及九年或初等義務教育縣的稱號，并報國家教育委員會備案：
（一）在評估驗收活動中有弄虛作假行為的；
（二）連續(xù)兩年（非常情況除外）不能保持本辦法規(guī)定各項要求的。
第二十四條經(jīng)評估因工作失職未能如期實現(xiàn)義務教育實施規(guī)劃目標的，應按《中華人民共和國義務教育法實施細則》第38條的有關規(guī)定處理。
第五章附則
第一條為保障本世紀末在全國普及初等義務教育和在大部分地區(qū)普及九年義務教育，根據(jù)《中華人民共和國義務教育法》及其實施細則的規(guī)定，國家教育委員會決定對普及九年或初等義務教育的縣（市、市轄區(qū)，下同）進行評估驗收。為此，特制定本辦法。
第二條普及九年或初等義務教育縣的評估驗收工作，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責。國家教育委員會對此項工作進行指導、監(jiān)督、檢查。
第三條九年義務教育包括初等和初級中等義務教育。在現(xiàn)階段初等義務教育包括實行五年、六年制的教育；初級中等義務教育包括實行三年、四年制的普通初中和職業(yè)初中教育。
第四條評估驗收工作，應依據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的義務教育實施規(guī)劃，分期分批進行。
第五條省、自治區(qū)、直轄市人民政府對在2000年前普及九年義務教育的縣，應就其初等和初級中等教育普及情況，分段或一并進行評估驗收；對在2000年前只普及初等義務教育的縣，應就其初等教育階段普及情況進行評估驗收；對在2000年前只普及小學三年或四年義務教育的縣，可組織階段性評估。
第六條評估驗收以縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)和國家劃定的其他實施義務教育的縣級行政區(qū)域為單位。
第二章評估項目及指標要求
第七條對普及九年義務教育縣普及程度的基本要求
入學率：
初等教育階段適齡兒童都能入學。初級中等教育階段適齡少年，在城市和經(jīng)濟文化發(fā)達的縣都能入學；其他縣達到95％左右。
各類適齡殘疾兒童、少年，在城市和經(jīng)濟文化發(fā)達的縣達到80％左右，其他縣達到60％左右（含在普通學校隨班就讀的學生，下同）。
輟學率：
初等教育和初級中等教育在校生年輟學率，城市和經(jīng)濟文化發(fā)達的縣應分別控制在1％以下和2％以下；其他縣應分別控制在1％左右和3％左右。
完成率：
15周歲人口中初等教育完成率一般達到98％左右。17周歲人口中初級中等教育完成率達到省級規(guī)定的要求。
文盲率：
15周歲人口中的文盲率一般控制在1％左右（識字人口含通過非正規(guī)教育達到掃盲要求的，下同）。
全縣掃除青壯年文盲工作符合規(guī)定要求，并經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府評估驗收。
第八條對2000年前只能普及初等義務教育的縣普及程度的基本要求
適齡兒童入學率達到95％以上?？h城和集鎮(zhèn)的適齡殘疾兒童、少年大多數(shù)能入學。
在校學生年輟學率控制在3％以下。
15周歲人口中初等教育完成率達到省級規(guī)定的要求。
15周歲人口中的文盲率控制在5％左右。
適齡女童入學率、輟學率和15周歲人口中初等教育完成率、文盲率均達到省級規(guī)定的要求。
第九條師資水平的基本要求
小學、初中教師都能達到任職要求。
教師學歷符合國家規(guī)定和取得相應專業(yè)合格證書的，小學達到90％以上；初中達到80％以上，確有實際困難的縣在1995年前亦不得低于70％。
實施義務教育后補充的小學、初中教師學歷均符合國家規(guī)定。
小學、初中校長均經(jīng)崗位培訓并取得合格證書。
第十條辦學條件的基本要求
小學、初中的設置符合義務教育法實施細則的規(guī)定。
小學、初中校舍均達到省級制定的分類標準要求，做到堅固、夠用、適用。校舍中的危房能及時消除。
小學、初中的教學儀器設備和圖書資料等均達到省級制定的分類配備標準要求，滿足教學基本需要。
第十一條教育經(jīng)費的要求
財政對教育的撥款做到了“兩個增長”。在教育支出總額中做到了以財政撥款為主。
財政撥發(fā)的按年度每生平均計算的公用經(jīng)費達到省級制定的標準，并逐年增長。
教職工工資（包括各級政府出臺的政策性補貼）按時足額發(fā)放。
在城鄉(xiāng)均按規(guī)定足額征收了教育附加，并做到了專款專用，使用合理。
多渠道籌措義務教育資金，堅持依法集資辦法、捐資助學，開展勤工儉學。
第十二條教育質(zhì)量的要求
小學、初中畢業(yè)班學生的畢業(yè)率達到省級規(guī)定的要求。
第十三條凡本章已量化的指標，各地不得自行降低要求；凡本章未量化的指標，均由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)《中華人民共和國義務教育法》及其實施細則的規(guī)定，區(qū)別不同類型地區(qū)制定具體標準，并報國家教育委員會備案。
第十四條對已經(jīng)普及初等教育，但居住特別分散的邊疆地區(qū)、深山區(qū)、牧區(qū)等，因自然條件不利，達到本辦法第七條規(guī)定確有困難的，省、自治區(qū)可對初級中等教育階段入學率、輟學率、完成率的要求做適當調(diào)整，并報國家教育委員會批準。
對2000年前只能普及初等義務教育縣的村辦小學，可先要求做到：班班有教室，校校無危房，學生人人有課桌凳，教師教學有教具和必備的資料。
第三章評估驗收程度
第十五條按省級確定的義務教育實施規(guī)劃期限普及了九年義務教育或初等義務教育的縣，應先根據(jù)本辦法認真進行自查，在自查的基礎上，向省級人民政府提出評估驗收申請報告。
第十六條省、自治區(qū)、直轄市人民政府對提出申請的縣，應組織教育和財政、人事以及其他有關部門的人員按本辦法進行評估驗收。凡達到各項要求的，經(jīng)省級人民政府核準，即成為普及九年義務教育或初等義務教育縣。有關評估驗收的報告、資料等，應于每年10月底以前報國家教育委員會。
地級人民政府在評估驗收工作中的職責，由省、自治區(qū)、直轄市確定。
第十七條國家教育委員會經(jīng)對省、自治區(qū)、直轄市所報評估驗收材料進行審查，如發(fā)現(xiàn)有不符合本辦法要求的，可責成有關省、自治區(qū)、直轄市進行復查，并有權對復查結論進行最終審核。
第十八條國家教育委員會分期分批對各省、自治區(qū)、直轄市義務教育規(guī)劃的實施工作和普及義務教育的水平進行評估。
第四章表彰和處罰
第十九條凡普及了九年義務教育或初等義務教育的縣，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府授予相應的稱號，發(fā)給獎牌，并予以獎勵。
第二十條凡被省、自治區(qū)、直轄市授予“普及九年義務教育縣”或“普及初等義務教育縣”稱號的，經(jīng)審查，符合本辦法規(guī)定要求的，由國家教育委員會分期分批公布名單。
國家教育委員會定期組織評選普及九年義務教育或普及初等義務教育先進縣，并予以表彰。
第二十一條國家教育委員會依據(jù)本辦法第十八條的評估結果，對工作取得顯著成績的省、自治區(qū)、直轄市進行表彰。
第二十二條凡普及九年或初等義務教育的縣在接受評估驗收后，必須繼續(xù)采取措施，鞏固、提高普及義務教育的水平。
第二十三條有以下情形之一的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府撤消其普及九年或初等義務教育縣的稱號，并報國家教育委員會備案：
（一）在評估驗收活動中有弄虛作假行為的；
