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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；資產(chǎn)管理；挑戰(zhàn)；政策建議
中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016
Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets
WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin
（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）
Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.
Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions
收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17
基金項(xiàng)目：國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2012BAJ22B00）
作者簡(jiǎn)介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國(guó)土規(guī)劃方面研究。
通訊作者簡(jiǎn)介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事國(guó)土資源管理與區(qū)域開發(fā)方面研究。
為了解農(nóng)村土地資產(chǎn)管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區(qū)等地的農(nóng)民、大學(xué)生村官和資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)人士三個(gè)群體為調(diào)查對(duì)象，通過實(shí)地走訪、座談?wù){(diào)研等方式，發(fā)放和回收調(diào)查問卷594份（其中農(nóng)民316份、大學(xué)生村官180份和資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)98份）（表1）。本研究在分析調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，闡述了加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性，揭示了當(dāng)前農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的突出問題，提出了加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議。
1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性
1.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求
據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達(dá)54%，遠(yuǎn)高于機(jī)器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國(guó)14%居第二位，僅次于美國(guó)16%。然而，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)高”的現(xiàn)象普遍存在。長(zhǎng)期以來，這筆巨大的財(cái)富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場(chǎng)中有序流動(dòng)。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會(huì)保障功能，卻不具備融資擔(dān)保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。
在中國(guó)，土地是農(nóng)民的根本。對(duì)于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地依法享有的各種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[1]。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對(duì)自己所擁有的財(cái)產(chǎn)，通過行使對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對(duì)所擁有的財(cái)產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財(cái)產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價(jià)值占其家庭財(cái)產(chǎn)價(jià)值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入比重嚴(yán)重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個(gè)地區(qū)越富裕，其居民的財(cái)產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財(cái)產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個(gè)地區(qū)是否富裕的重要標(biāo)志。
1.2 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是我國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)制度，它要求市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。我國(guó)農(nóng)村土地管理制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)國(guó)家的建設(shè)規(guī)模有限，對(duì)農(nóng)民的影響并不大。隨著我國(guó)市場(chǎng)化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場(chǎng)。以成本價(jià)征用農(nóng)民土地，再以市場(chǎng)價(jià)出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場(chǎng)價(jià)值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤(rùn)，使國(guó)家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動(dòng)力[3-4]。政府過度介入經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。現(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制落后于時(shí)代的發(fā)展，違背了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。
黨的十明確提出，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)體系。
1.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求
解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。
改革開放以后，中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程在較短時(shí)間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動(dòng)力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進(jìn)程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)。從土地市場(chǎng)體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場(chǎng)經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場(chǎng)體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強(qiáng)制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)最嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題之一。同時(shí)，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動(dòng)性不足在很大程度上也限制了資本和勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，影響了要素與資源的進(jìn)一步整合[5]。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價(jià)，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)也具有特別重要的意義。
2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題
2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全
中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。
“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個(gè)沒有得到嚴(yán)格界定的概念。在實(shí)踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對(duì)土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實(shí)中找不到對(duì)應(yīng)的載體，以及其標(biāo)志性權(quán)能被國(guó)家控制在手中和大部分權(quán)能實(shí)際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實(shí)上的不存在，即主體虛位。筆者在對(duì)重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認(rèn)為，集體就是國(guó)家；36%的農(nóng)民認(rèn)為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認(rèn)為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。
周誠(chéng)在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對(duì)集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然相對(duì)充分，但財(cái)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實(shí)現(xiàn)途徑和保護(hù)機(jī)制。
造成這種主體缺位的原因主要有3個(gè)方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級(jí)并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細(xì)化經(jīng)營(yíng)，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營(yíng)愿望，但是小農(nóng)意識(shí)下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行處分時(shí)，各級(jí)政府介入十分嚴(yán)重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。
2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制失靈
現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機(jī)制造成各項(xiàng)權(quán)利主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國(guó)家，但國(guó)家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國(guó)家卻可以通過強(qiáng)制手段實(shí)際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實(shí)踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對(duì)稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展?fàn)顩r[9]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營(yíng)管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、社集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組。他們既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。
長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會(huì)導(dǎo)致地價(jià)高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實(shí)際上的“增值歸公”。從征地補(bǔ)償辦法看，長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認(rèn)或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來，全國(guó)各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴(yán)重沖突事件影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)薄弱
農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行系統(tǒng)檢查、評(píng)估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)模糊，不少地方存在登記不及時(shí)、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題[11]。
加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細(xì)到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。抽樣調(diào)查忠縣269個(gè)農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。我國(guó)農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)認(rèn)知程度低，究其原因有以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實(shí)亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭(zhēng)議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場(chǎng)條件等，在進(jìn)行土地資產(chǎn)評(píng)估的時(shí)候，存在一定的障礙[12]。
對(duì)重慶市資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)建設(shè)是十分必要的，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進(jìn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，同時(shí)也表達(dá)了對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)法；超過半數(shù)的受訪者認(rèn)為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估需要完善法律制度來支持。
2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低
目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母，這是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財(cái)富，就應(yīng)該擁有更多的財(cái)產(chǎn)性收入。中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財(cái)產(chǎn)性收入較少。這個(gè)現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。
據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對(duì)土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對(duì)極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進(jìn)入市場(chǎng)已成為客觀的事實(shí)，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建分成和抵押等方式進(jìn)入市場(chǎng)。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護(hù)，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴(yán)格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場(chǎng)，農(nóng)民以不合法方式爭(zhēng)取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場(chǎng)秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國(guó)家規(guī)定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。
3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議
3.1 強(qiáng)化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體
黨的十報(bào)告明確提出，必須堅(jiān)持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈?guó)的基本政治制度。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會(huì)履行職責(zé)的保障。發(fā)揮村民委員會(huì)的積極作用，加強(qiáng)村民委員會(huì)管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的客觀要求[15]。我們要堅(jiān)持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進(jìn)地方立法，賦予村民委員會(huì)更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強(qiáng)化村民委員會(huì)的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”為“三級(jí)所有，村為基礎(chǔ)”。
3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資
開展農(nóng)村股份合作、推進(jìn)“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學(xué)評(píng)估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值，嚴(yán)格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都能說出自己的資產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)村的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益[16]？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國(guó)加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個(gè)村民委員會(huì)的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價(jià)值，為加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會(huì)和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上得到有效實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會(huì)和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性收入。
3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機(jī)制
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對(duì)滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機(jī)制和分配機(jī)制認(rèn)識(shí)不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)的要求未能滿足，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展，危及農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。國(guó)有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強(qiáng)城市國(guó)有土地所有權(quán)收益管理，也要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)路徑和方式，合理評(píng)估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)體系
價(jià)格是市場(chǎng)的靈魂，如何評(píng)估農(nóng)地資產(chǎn)價(jià)格，是推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)有土地多年來已形成了較為完善的土地定級(jí)估價(jià)辦法，但對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)地定級(jí)估價(jià)基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，需要深化研究。與發(fā)達(dá)的城市土地評(píng)估機(jī)構(gòu)相比，農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進(jìn)。政府為城市國(guó)有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對(duì)集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價(jià)格不合理、服務(wù)體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評(píng)估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價(jià)格不僅能充分體現(xiàn)土地的價(jià)值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級(jí)估價(jià)規(guī)范，建立農(nóng)村地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級(jí)估價(jià)，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)格，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。
3.5 培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)
黨的十報(bào)告明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制。市場(chǎng)是活化資產(chǎn)的平臺(tái)，培育發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)，是深化農(nóng)村土地、林權(quán)等制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的客觀要求。我們必須堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實(shí)化農(nóng)村土地資產(chǎn)。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，開展農(nóng)村土地、林權(quán)等生產(chǎn)要素抵押和涉農(nóng)保險(xiǎn)試點(diǎn)質(zhì)押。建議積極推進(jìn)地方立法，賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地權(quán)利，強(qiáng)化土地用益物權(quán)和土地發(fā)展權(quán)。有序推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，使農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國(guó)有建設(shè)用地?fù)碛型瑯拥挠靡嫖餀?quán)，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與城市居民的土地資產(chǎn)具有同等市場(chǎng)價(jià)值和平等市場(chǎng)地位，釋放沉睡多年的農(nóng)村土地資產(chǎn)融資功能[18]，允許農(nóng)民以土地資產(chǎn)作為財(cái)產(chǎn)抵押。農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)利是國(guó)家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進(jìn)地方立法，培育農(nóng)村土地市場(chǎng)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)體系。
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集體資產(chǎn)管理的加強(qiáng)是農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制得到完善的一種重要途徑，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)朝著持續(xù)健康的方向發(fā)展。作為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位非常重要，使農(nóng)民的收入有效增加，同時(shí)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)得到很大減輕，集體功能得到了最大程度的發(fā)揮。近年來，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)的總量也在壯大之中，但是總體來看集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力還不夠強(qiáng)，存在服務(wù)功能不完善等問題。這些問題的存在要求集體資產(chǎn)的管理應(yīng)得到不斷加強(qiáng)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到發(fā)展壯大。只有集體資產(chǎn)管理得到了強(qiáng)化，才可以保證集體資產(chǎn)的完整，提高積累水平，保證資產(chǎn)可以增值保值。還可以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)集體資源進(jìn)行綜合開發(fā)，這樣一來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)了，集體經(jīng)濟(jì)才可以更好地為家庭經(jīng)營(yíng)提供資源開發(fā)等職能，促進(jìn)集體統(tǒng)一服務(wù)功能與經(jīng)營(yíng)能力的增強(qiáng)。
2加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理的途徑
2.1建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理與產(chǎn)權(quán)主體，它的主要職責(zé)是不斷促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的增值，并避免發(fā)生集體資產(chǎn)的流失。因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)期以來集體經(jīng)濟(jì)組織的地位并沒有得到應(yīng)有的認(rèn)可，所以在組織建設(shè)上是相對(duì)落后的。很多地方集體資產(chǎn)的管理權(quán)由村委會(huì)代行，所以不可避免地存在很多政企不分的問題，這也正是集體資產(chǎn)管理薄弱的重要原因。為了解決這一問題，應(yīng)該建立起集體經(jīng)濟(jì)組織，明確組織的法人資格和法律地位，將其與村委會(huì)之間的關(guān)系理順，使該組織充分發(fā)揮出應(yīng)有的收益權(quán)與處置權(quán)。
2.2規(guī)范集體資產(chǎn)管理程序
與資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)相結(jié)合，對(duì)保全措施進(jìn)行強(qiáng)化，要達(dá)到這一目標(biāo)首先要建立起健全的資產(chǎn)管理制度。資產(chǎn)管理制度中主要包括民主管理制度、財(cái)務(wù)管理制度以及資產(chǎn)流轉(zhuǎn)制度等。在現(xiàn)階段，尤其要將資產(chǎn)評(píng)估工作和產(chǎn)權(quán)登記工作做好，因?yàn)橘Y產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)登記是防止出現(xiàn)集體資產(chǎn)流失的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是規(guī)范集體資產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，在集體資產(chǎn)中占有重要地位。對(duì)集體資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行公證、科學(xué)評(píng)估可以避免集體資產(chǎn)發(fā)生外流，在實(shí)際工作中，充分借鑒國(guó)有資產(chǎn)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行有效管理，真正做到有章可循，將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理納入到規(guī)范化管理的軌道中。
2.3完善集體資產(chǎn)的內(nèi)部管理與監(jiān)督
集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督與管理應(yīng)該從民主管理和村務(wù)公開著手，使民主管理制度的作用得到充分發(fā)揮，還可以在農(nóng)村建立和完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)制度，使資產(chǎn)管理過程中每一個(gè)環(huán)節(jié)的透明度得到提升。在工作中堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，針對(duì)群眾關(guān)心的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，向全體集體經(jīng)濟(jì)成員大會(huì)中成員公開。在管理集體資產(chǎn)的過程中實(shí)行民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督，對(duì)組織成員的切身利益進(jìn)行切實(shí)維護(hù)，充分調(diào)動(dòng)組織成員參與管理的主動(dòng)性與積極性。
2.4探索集體資產(chǎn)增值保值的途徑
一切可以反映出社會(huì)化生產(chǎn)規(guī)律的組織形式都可以借鑒，比方說聯(lián)合、兼并、股份制等，只要是對(duì)集體資產(chǎn)保值增值有利的，可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，都可以對(duì)其進(jìn)行利用。在經(jīng)營(yíng)管理中努力使資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效益與效率得到提高，及時(shí)更新觀念，摒棄不適宜社會(huì)發(fā)展的傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)思想，將資產(chǎn)增值納入到管理內(nèi)容之中，將資產(chǎn)增值作為最終目的，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)引到市場(chǎng)中帶動(dòng)集體資產(chǎn)的重組。與各種資產(chǎn)的特點(diǎn)相結(jié)合，在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中落實(shí)責(zé)任制，做到物盡其用。對(duì)于山林等資產(chǎn)，應(yīng)該使這些資產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，對(duì)其使用權(quán)進(jìn)行拍賣，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。
3結(jié)語
1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性
1.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求
據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達(dá)54%，遠(yuǎn)高于機(jī)器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國(guó)14%居第二位，僅次于美國(guó)16%。然而，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)高”的現(xiàn)象普遍存在。長(zhǎng)期以來，這筆巨大的財(cái)富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場(chǎng)中有序流動(dòng)。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會(huì)保障功能，卻不具備融資擔(dān)保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。
在中國(guó)，土地是農(nóng)民的根本。對(duì)于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地依法享有的各種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對(duì)自己所擁有的財(cái)產(chǎn)，通過行使對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對(duì)所擁有的財(cái)產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財(cái)產(chǎn)性收入的多少。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價(jià)值占其家庭財(cái)產(chǎn)價(jià)值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入比重嚴(yán)重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個(gè)地區(qū)越富裕，其居民的財(cái)產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財(cái)產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個(gè)地區(qū)是否富裕的重要標(biāo)志。
1.2 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是我國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)制度，它要求市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。我國(guó)農(nóng)村土地管理制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)國(guó)家的建設(shè)規(guī)模有限，對(duì)農(nóng)民的影響并不大。隨著我國(guó)市場(chǎng)化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場(chǎng)。以成本價(jià)征用農(nóng)民土地，再以市場(chǎng)價(jià)出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場(chǎng)價(jià)值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤(rùn)，使國(guó)家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動(dòng)力。政府過度介入經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制落后于時(shí)代的發(fā)展，違背了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。
黨的十明確提出，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)體系。
1.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求
解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。
改革開放以后，中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程在較短時(shí)間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動(dòng)力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進(jìn)程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)。從土地市場(chǎng)體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場(chǎng)經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場(chǎng)體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強(qiáng)制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)最嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題之一。同時(shí)，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動(dòng)性不足在很大程度上也限制了資本和勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，影響了要素與資源的進(jìn)一步整合。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價(jià)，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)也具有特別重要的意義。
2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題
2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全
中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共 和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。
“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個(gè)沒有得到嚴(yán)格界定的概念。在實(shí)踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對(duì)土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實(shí)中找不到對(duì)應(yīng)的載體，以及其標(biāo)志性權(quán)能被國(guó)家控制在手中和大部分權(quán)能實(shí)際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實(shí)上的不存在，即主體虛位。筆者在對(duì)重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認(rèn)為，集體就是國(guó)家；36%的農(nóng)民認(rèn)為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認(rèn)為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。
周誠(chéng)在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對(duì)集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然相對(duì)充分，但財(cái)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實(shí)現(xiàn)途徑和保護(hù)機(jī)制。
造成這種主體缺位的原因主要有3個(gè)方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級(jí)并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細(xì)化經(jīng)營(yíng)，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營(yíng)愿望，但是小農(nóng)意識(shí)下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行處分時(shí)，各級(jí)政府介入十分嚴(yán)重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。
2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制失靈
現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機(jī)制造成各項(xiàng)權(quán)利主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源。農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國(guó)家，但國(guó)家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國(guó)家卻可以通過強(qiáng)制手段實(shí)際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實(shí)踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對(duì)稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展?fàn)顩r。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營(yíng)管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、社集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組。他們既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。
長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會(huì)導(dǎo)致地價(jià)高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實(shí)際上的“增值歸公”。從征地補(bǔ)償辦法看，長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認(rèn)或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜。近年來，全國(guó)各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴(yán)重沖突事件影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)薄弱
農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行系統(tǒng)檢查、評(píng)估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)模糊，不少地方存在登記不及時(shí)、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題。
加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細(xì)到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。抽樣調(diào)查忠縣269個(gè)農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。我國(guó)農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)認(rèn)知程度低，究其原因有以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實(shí)亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭(zhēng)議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場(chǎng)條件等，在進(jìn)行土地資產(chǎn)評(píng)估的時(shí)候，存在一定的障礙。
對(duì)重慶市資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)建設(shè)是十分必要的，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須 進(jìn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，同時(shí)也表達(dá)了對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)法；超過半數(shù)的受訪者認(rèn)為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估需要完善法律制度來支持。
2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低
目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母，這是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財(cái)富，就應(yīng)該擁有更多的財(cái)產(chǎn)性收入。中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財(cái)產(chǎn)性收入較少。這個(gè)現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。
據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對(duì)土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對(duì)極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進(jìn)入市場(chǎng)已成為客觀的事實(shí)，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建分成和抵押等方式進(jìn)入市場(chǎng)。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護(hù)，也造成土地資產(chǎn)收益流失。第二，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴(yán)格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場(chǎng)，農(nóng)民以不合法方式爭(zhēng)取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場(chǎng)秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國(guó)家規(guī)定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。
3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議
3.1 強(qiáng)化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體
黨的十報(bào)告明確提出，必須堅(jiān)持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈?guó)的基本政治制度。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會(huì)履行職責(zé)的保障。發(fā)揮村民委員會(huì)的積極作用，加強(qiáng)村民委員會(huì)管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的客觀要求。我們要堅(jiān)持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進(jìn)地方立法，賦予村民委員會(huì)更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強(qiáng)化村民委員會(huì)的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”為“三級(jí)所有，村為基礎(chǔ)”。
3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資
開展農(nóng)村股份合作、推進(jìn)“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學(xué)評(píng)估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值，嚴(yán)格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都能說出自己的資產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)村的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國(guó)加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個(gè)村民委員會(huì)的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價(jià)值，為加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會(huì)和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上得到有效實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會(huì)和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性收入。
3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機(jī)制
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對(duì)滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機(jī)制和分配機(jī)制認(rèn)識(shí)不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)的要求未能滿足，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展，危及農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。國(guó)有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強(qiáng)城市國(guó)有土地所有權(quán)收益管理，也要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)路徑和方式，合理評(píng)估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)體系
價(jià)格是市場(chǎng)的靈魂，如何評(píng)估農(nóng)地資產(chǎn)價(jià)格，是推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)有土地多年來已形成了較為完善的土地定級(jí)估價(jià)辦法，但對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)地定級(jí)估價(jià)基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，需要 深化研究。與發(fā)達(dá)的城市土地評(píng)估機(jī)構(gòu)相比，農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進(jìn)。政府為城市國(guó)有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對(duì)集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價(jià)格不合理、服務(wù)體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評(píng)估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價(jià)格不僅能充分體現(xiàn)土地的價(jià)值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級(jí)估價(jià)規(guī)范，建立農(nóng)村地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級(jí)估價(jià)，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)格，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。
一、精河縣農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀
精河縣現(xiàn)轄4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（3個(gè)鄉(xiāng)、1個(gè)鎮(zhèn)）、55個(gè)行政村。截至2012年底，全縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)累計(jì)總額5433萬元，債務(wù)累計(jì)余額為3315萬元，債權(quán)累計(jì)余額為3422萬元。2012年，村集體經(jīng)濟(jì)總收入1341萬元。其中，當(dāng)年無收益的村共有14個(gè)，占25%；集體經(jīng)濟(jì)年收入在5萬元以下的村共有21個(gè)，占38%；年收入5―10萬元的村共有7個(gè)，占13%；年收入10―20萬元的村共13個(gè)，占24%。村集體經(jīng)濟(jì)收入主要來源有四個(gè)渠道：一是集體土地承包收入；二是國(guó)家轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入；三是經(jīng)營(yíng)收入；四是其他收入。
為加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，精河縣采取了以下措施：
一是加強(qiáng)農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，推行農(nóng)村會(huì)計(jì)電算化管理。村會(huì)計(jì)由村委會(huì)聘用改為委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)。2009年開始，全縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）陸續(xù)辭退了原來聘用的村會(huì)計(jì)，成立村會(huì)計(jì)委托中心，各村委會(huì)與農(nóng)經(jīng)站簽定會(huì)計(jì)委托協(xié)議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站工作人員擔(dān)任各村會(huì)計(jì)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村會(huì)計(jì)較之前減少4人左右，每個(gè)村集體相應(yīng)減少會(huì)計(jì)工資支出3000余元。2010年，全縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實(shí)行會(huì)計(jì)電算化管理，55個(gè)行政村的財(cái)務(wù)已全部納入計(jì)算機(jī)管理。
二是加強(qiáng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)范化管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)公開和民主管理。各村統(tǒng)一設(shè)置規(guī)范的賬目、賬簿，建立了嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度，并由專業(yè)財(cái)務(wù)人員記賬、管賬，各項(xiàng)收入必須開具正規(guī)票據(jù)，收入及時(shí)入賬。各項(xiàng)支出嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)開支審批程序，對(duì)不符合程序、不合理的票據(jù)一律不予報(bào)銷。全縣農(nóng)村統(tǒng)一使用由縣農(nóng)經(jīng)局制定的《村集體資金審核單》，在原始發(fā)票上由村支部書記、村委會(huì)主任、經(jīng)手人簽字蓋章后，經(jīng)民主理財(cái)小組審核，在審核單上蓋章（簽字）并簽署意見，再報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)審批。
三是財(cái)務(wù)公開、民主管理落到實(shí)處。進(jìn)一步明確民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開的具體責(zé)任人，按規(guī)定由核算會(huì)計(jì)定期公開各村的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，并保留公開底冊(cè)。村村都成立了民主理財(cái)小組，每季度對(duì)本村所發(fā)生的業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)往來進(jìn)行民主審核。
四是加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)資源管理，推行農(nóng)村集體資產(chǎn)資源購(gòu)售公開招投標(biāo)制度。逐步建立了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新的體制，制定村集體“三資”管理工作考核方案和日?？己藰?biāo)準(zhǔn)，建立考核制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確公開招投標(biāo)的程序、范圍，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資源開發(fā)和工程建設(shè)招投標(biāo)方面進(jìn)行有效管理。充分發(fā)揮集體資產(chǎn)效能，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的優(yōu)化配置，逐步建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、民主監(jiān)督、科學(xué)管理的集體資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值。
五是加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化農(nóng)村集體財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理。
六是加強(qiáng)農(nóng)村集體債權(quán)債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。結(jié)合國(guó)家有關(guān)化解村級(jí)債權(quán)債務(wù)相關(guān)規(guī)定，制定了一系列針對(duì)全縣化解村級(jí)債務(wù)的工作制度，并嚴(yán)格控制村級(jí)債務(wù)的新增。
二、當(dāng)前農(nóng)村 “三資”管理模式及存在的問題
《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》實(shí)施后，精河縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理一直推行“村有鄉(xiāng)管縣監(jiān)督”的管理體制，村集體“三資”及財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理，所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)歸村集體，農(nóng)經(jīng)站為每個(gè)村分別設(shè)立會(huì)計(jì)賬戶，統(tǒng)一管理核算。村集體資金實(shí)行收支兩條線的管理，所有收入必須先入賬再支出。所有收入必須開據(jù)收款收據(jù)，所有支出必須經(jīng)過理財(cái)小組、村主任和書記、包村領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)經(jīng)站等“四級(jí)審批”分別審核同意后方可進(jìn)賬。全縣四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)55個(gè)行政村的財(cái)務(wù)已全部納入了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電腦管理，已實(shí)現(xiàn)了村賬鄉(xiāng)代管縣監(jiān)督的會(huì)計(jì)電算化管理模式。
存在的主要問題有：一是農(nóng)村集體“三資”登記臺(tái)賬不完整、不全面。資金、資產(chǎn)相對(duì)好些，而土地尤其是“四荒”地的登記就不全、不細(xì)或沒有臺(tái)賬登記，造成“三資”底冊(cè)不清、管理混亂。
二是財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不嚴(yán)。如部分村支出不按時(shí)報(bào)賬，造成無法正常結(jié)賬；有的村現(xiàn)金余額超出了所規(guī)定的限額；個(gè)別村干部財(cái)務(wù)觀念淡薄。
三是各村或多村存在有賬無物、有物無賬等賬實(shí)不相符現(xiàn)象。
四是資源臺(tái)賬管理不完善，對(duì)集體資源的發(fā)包合同不規(guī)范，期限過長(zhǎng)。
五是合同簽訂不規(guī)范。主要體現(xiàn)在書面合同少，口說為憑；合同要素不全，條款不明，權(quán)利義務(wù)不平等或其他不符合法定要求等。
六是少數(shù)村財(cái)會(huì)人員素質(zhì)低，責(zé)任心差。
三、加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的建議
一是進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，在人力、物力、財(cái)力上對(duì)農(nóng)經(jīng)工作給予大力支持。
二是抓好隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系。明確農(nóng)經(jīng)部門的執(zhí)法主體資格，從根本上解決工作無經(jīng)費(fèi)、人員不專職、查處無權(quán)力等問題，解決好機(jī)構(gòu)與職能不相適應(yīng)的矛盾。
三是從廣大群眾反映最強(qiáng)烈、最突出的問題入手，采取有力措施，加強(qiáng)管理，堵住集體資產(chǎn)流失的漏洞。同時(shí)，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的有效方式，確保集體資產(chǎn)的保值增值，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)基層組織的凝聚力打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
四是狠抓財(cái)務(wù)公開。進(jìn)一步規(guī)范公開的程序、內(nèi)容、時(shí)間，著力解決思想認(rèn)識(shí)不足，組織領(lǐng)導(dǎo)不力，制度建設(shè)不嚴(yán)的問題，真正把財(cái)務(wù)公開作為一項(xiàng)“陽光工程”來抓好落實(shí)，以群眾滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，保證群眾對(duì)公開內(nèi)容的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
五是積極開展多種經(jīng)營(yíng)，不斷創(chuàng)新贏利模式，創(chuàng)造新的贏利點(diǎn)，增加農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。對(duì)集體原有和新建的廠房等固定資產(chǎn)，除采取承包、租賃等形式以外，也可以采取合作、入股、聯(lián)營(yíng)等方式參與項(xiàng)目開發(fā)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，為集體帶來穩(wěn)定的、可持續(xù)的收入來源。充分開發(fā)利用現(xiàn)有的荒地、荒灘、荒水等資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。有條件的地方，可以通過集體投資、農(nóng)民入股和招商引資等多種途徑，發(fā)展各種觀光旅游和休閑農(nóng)業(yè)，增加集體收入。
參考文獻(xiàn)：
1、《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》
2、《博州農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理調(diào)研文稿匯編》2010.12
【關(guān)鍵詞】固定資產(chǎn)；管理；提高效能
固定資產(chǎn)是企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，能夠連續(xù)在若干個(gè)生產(chǎn)周期內(nèi)發(fā)揮作用，在保持其實(shí)物形態(tài)的基礎(chǔ)上，價(jià)值則隨著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)逐步轉(zhuǎn)移，為企業(yè)創(chuàng)造效益。因此在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，固定資產(chǎn)有著舉足輕重的作用，合理配備固定資產(chǎn)，最大限度地發(fā)揮固定資產(chǎn)效能，獲取最大資產(chǎn)收益率就成為企業(yè)資產(chǎn)管理的目標(biāo)。只有建立和完善“全員、全方位、全過程”、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的資產(chǎn)管理體系，多渠道盤活存量資產(chǎn)，加大不良資產(chǎn)的管理力度，提升資產(chǎn)的創(chuàng)效能力和運(yùn)營(yíng)效益，才能保證企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的順利進(jìn)行，為企業(yè)的持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
一、完善考核體系, 加強(qiáng)監(jiān)督檢查，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值
針對(duì)固定資產(chǎn)管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，建立健全資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，結(jié)合企業(yè)實(shí)際制定資產(chǎn)投資決策管理、資產(chǎn)安全管理、資產(chǎn)使用效率、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效果等方面的考評(píng)指標(biāo)，對(duì)基層單位資產(chǎn)管理工作進(jìn)行全覆蓋、全過程的綜合考評(píng)，并通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任書將各單位的集體、個(gè)人利益與資產(chǎn)管理工作掛鉤，納入經(jīng)營(yíng)考核指標(biāo)；同時(shí)開展資產(chǎn)管理檢查，對(duì)已完成的工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收，對(duì)正在進(jìn)行的工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，對(duì)今后將要開展的工作進(jìn)行宣傳引導(dǎo)。通過檢查，找短板、挖經(jīng)驗(yàn)、抓典型，針對(duì)各單位在檢查中暴露出來的問題和工作中存在的困難，提出具體整改要求和意見建議，保證資產(chǎn)管理各項(xiàng)工作落到實(shí)處，從而達(dá)到規(guī)范資產(chǎn)管理行為，提高存量資產(chǎn)質(zhì)量，為“規(guī)范管理，科學(xué)理財(cái)，構(gòu)建效益型資產(chǎn)管理模式”奠定基礎(chǔ)，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值。
二、實(shí)現(xiàn)實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合，提高資產(chǎn)創(chuàng)效能力
資產(chǎn)管理是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要組成部分，只有基礎(chǔ)工作扎實(shí)，加強(qiáng)精細(xì)化管理，才能創(chuàng)出高水平，實(shí)現(xiàn)高效益。為此企業(yè)應(yīng)以落實(shí)資產(chǎn)管理制度為主線，規(guī)范管理流程，做好存量資產(chǎn)的清查和分析，不斷拓寬盤活資產(chǎn)途徑，加快資產(chǎn)處置，強(qiáng)化設(shè)備綜合管理，改進(jìn)和提高資產(chǎn)管理水平，進(jìn)而提高資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效益。
在裝備購(gòu)置上，堅(jiān)持以報(bào)廢更新為主線，保障生產(chǎn)需求為原則，做到“技術(shù)求尖、裝備求精、性能求穩(wěn)、質(zhì)量求高”，努力實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)投資效益最大化。設(shè)備購(gòu)置前，嚴(yán)把投資論證關(guān)，確保投資回報(bào)率，做到“兩個(gè)結(jié)合”：一是與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)相結(jié)合，應(yīng)用全壽命周期費(fèi)用理論，嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)論證，減少低效、無效資產(chǎn)的購(gòu)建。二是與現(xiàn)場(chǎng)管理相結(jié)合，廣泛聽取設(shè)備使用、維護(hù)人員的建議，從生產(chǎn)的適用性、技術(shù)的先進(jìn)性、運(yùn)行的可靠性來綜合評(píng)價(jià)所購(gòu)置設(shè)備。計(jì)劃下達(dá)后，成立專業(yè)項(xiàng)目組，編制相關(guān)技術(shù)協(xié)議，加強(qiáng)審查和完善，保證購(gòu)置設(shè)備的性能和適應(yīng)性，確保新購(gòu)設(shè)備滿足生產(chǎn)需求。設(shè)備到貨后，按照技術(shù)協(xié)議進(jìn)行驗(yàn)收和試運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，切實(shí)保證新增資產(chǎn)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中發(fā)揮支撐作用。
在設(shè)備使用上，堅(jiān)持以效益為中心，促進(jìn)資產(chǎn)的保值、增值。首先，要加強(qiáng)對(duì)設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用進(jìn)行系統(tǒng)分析，摸清設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用構(gòu)成，查找現(xiàn)場(chǎng)管理的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步優(yōu)化運(yùn)行，制定具體的、量化的降本增效措施，降低設(shè)備運(yùn)行成本。其次，要強(qiáng)化設(shè)備使用與維護(hù)保養(yǎng)相結(jié)合，專業(yè)管理與全員管理相結(jié)合，在充分發(fā)揮“四站”專業(yè)化維護(hù)的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)操作人員的積極性，提高責(zé)任心，保證設(shè)備安全、平穩(wěn)、高效運(yùn)行。三是通過開展技術(shù)改造，避免“以購(gòu)代改”，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗；四是堅(jiān)持做好巡回檢查、設(shè)備點(diǎn)檢等，降低運(yùn)行費(fèi)用；五是要加強(qiáng)修舊利廢，做好節(jié)約挖潛。
在資產(chǎn)管理上，重點(diǎn)做好以下三個(gè)方面的工作：
(一) 開展存量資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)分析，挖掘資產(chǎn)的創(chuàng)效潛能
存量資產(chǎn)的合理配備基于存量資產(chǎn)分布、運(yùn)營(yíng)情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，市場(chǎng)前景預(yù)測(cè)，為此資產(chǎn)管理部門要定期對(duì)存量資產(chǎn)基本狀況及運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行分析，確定適合企業(yè)發(fā)展的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以效益為目標(biāo)，對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，促進(jìn)資產(chǎn)的合理流動(dòng)，切實(shí)發(fā)揮資產(chǎn)設(shè)備在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的支撐作用和創(chuàng)效作用。
(二) 夯實(shí)存量資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，發(fā)揮決策支持作用
資產(chǎn)管理是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要組成部分，只有基礎(chǔ)工作扎實(shí)，加強(qiáng)精細(xì)化管理，才能創(chuàng)出高水平，實(shí)現(xiàn)高效益。為此企業(yè)要以落實(shí)資產(chǎn)管理制度為主線，規(guī)范管理流程，做好存量資產(chǎn)的清查和分析，按照賬實(shí)相符、賬卡相符、賬表相符的要求，重點(diǎn)對(duì)盤虧、毀損、低效、閑置、待報(bào)廢等不良資產(chǎn)進(jìn)行全面清查和分析，并提出專項(xiàng)分析報(bào)告，為領(lǐng)導(dǎo)提供決策支持。
(三) 加快不良資產(chǎn)處置，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)創(chuàng)效能力
不良資產(chǎn)雖為企業(yè)所擁有，但實(shí)質(zhì)和形勢(shì)上不能被企業(yè)所控制；不能在預(yù)定的時(shí)間內(nèi)為企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益的流入，不良資產(chǎn)的存在，既加大了企業(yè)對(duì)資產(chǎn)管理的力度，增加了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)決策有著不同程度的影響。因此，加強(qiáng)不良資產(chǎn)的管理，加快不良資產(chǎn)的處置對(duì)于企業(yè)的發(fā)展尤為重要。具體措施：
1)、根據(jù)生產(chǎn)需求與現(xiàn)實(shí)設(shè)備的比例，加大無效資產(chǎn)的報(bào)廢力度，不斷提高存量資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。
2)、對(duì)于閑置或利用率較低的資產(chǎn)，查清其配置、能力，摸清現(xiàn)狀及利用率，結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，采取兩種方式：（1）根據(jù)基層單位生產(chǎn)需求情況進(jìn)行調(diào)劑利用；（2）對(duì)于因技術(shù)落后，技術(shù)狀況較好的資產(chǎn)以資產(chǎn)改良為主線進(jìn)行技術(shù)改造。對(duì)于技術(shù)落后、故障高、維修費(fèi)用高的設(shè)備加大更新力度，選用技術(shù)先進(jìn)、性價(jià)比高的設(shè)備，確保最大程度的發(fā)揮資產(chǎn)的創(chuàng)效能力。(3)對(duì)于企業(yè)無利用價(jià)值、技術(shù)狀況良好的固定資產(chǎn)，通過中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估后(除國(guó)家有特殊規(guī)定外)，以招標(biāo)形式、對(duì)外競(jìng)價(jià)或議價(jià)方式進(jìn)行處置。
固定資產(chǎn)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，在農(nóng)村賬務(wù)經(jīng)營(yíng)管理中占據(jù)著重要的地位，對(duì)提升單位經(jīng)濟(jì)效益大有裨益。就目前農(nóng)村固定資產(chǎn)管理而言，普遍存在的一些問題，比如：固定資產(chǎn)管理制度不健全、固定資產(chǎn)核算管理不規(guī)范、固定資產(chǎn)賬簿管理不嚴(yán)、票據(jù)使用不合規(guī)矩、固定增產(chǎn)利用率較低等問題，都在很大程度上影響農(nóng)村固定資產(chǎn)管理的效益。針對(duì)這些問題，對(duì)應(yīng)提出相應(yīng)的解決措施，以供參考和借鑒。
關(guān)鍵詞：
農(nóng)村；固定資產(chǎn)；管理
1前言
農(nóng)村財(cái)務(wù)管理過程中，由于對(duì)固定資產(chǎn)管理的不重視，資產(chǎn)管理的不規(guī)范、不合理，繼而導(dǎo)致諸如固定資產(chǎn)管理制度不健全、固定資產(chǎn)核算管理不規(guī)范、固定資產(chǎn)賬簿管理不嚴(yán)、票據(jù)使用不合規(guī)矩、固定增產(chǎn)利用率較低等問題的出現(xiàn)，就此不但容易導(dǎo)致機(jī)體資產(chǎn)的流失，同時(shí)會(huì)滋生各類腐敗問題，影響群眾與干部關(guān)系，影響新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)定性和和諧性，不利于新農(nóng)村建設(shè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
2農(nóng)村固定資產(chǎn)管理存在的問題
2.1固定資產(chǎn)閑置，資產(chǎn)利用率較低
調(diào)查中證實(shí)，目前農(nóng)村多數(shù)固定資產(chǎn)有閑置的問題，導(dǎo)致資產(chǎn)利用率普遍較低。
2.2固定資產(chǎn)核算管理不規(guī)范，存在集體資產(chǎn)流失的問題
村級(jí)固定資產(chǎn)的購(gòu)置，未按規(guī)定進(jìn)行核算、管理。對(duì)固定資產(chǎn)的報(bào)廢，同樣未按照有關(guān)規(guī)定報(bào)批。這些問題的存在，導(dǎo)致固定資產(chǎn)有物無賬，有賬無物，導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重流失。
2.3未安排專人負(fù)責(zé)，管理制度不健全
資產(chǎn)管理制度不健全，執(zhí)行不力。管理不嚴(yán)，隨意性大，責(zé)任不明確。管理人員缺乏，監(jiān)管不力，未指定專人管理負(fù)責(zé)。
2.4固定資產(chǎn)賬簿管理不嚴(yán)，時(shí)常有賬外固定資產(chǎn)出現(xiàn)
現(xiàn)有的賬簿管理不規(guī)范，總賬、明細(xì)賬、賬面等等，與實(shí)物固定資產(chǎn)明顯不符，甚至出現(xiàn)沒有賬目的固定資產(chǎn)。個(gè)別村落“固定資產(chǎn)”名存實(shí)亡，個(gè)別村落雖然設(shè)置這一科目，但是，相關(guān)的增減業(yè)務(wù)登記不全，時(shí)常出現(xiàn)賬外固定資產(chǎn)。
2.5票據(jù)使用不合規(guī)矩，集體資金有損失浪費(fèi)
村級(jí)設(shè)施工程建設(shè)期間，決算、核算等工作不具體?，F(xiàn)付結(jié)算工作的開展，多數(shù)經(jīng)幾張清單就草草了事。情況較嚴(yán)重的，多估冒算，浪費(fèi)集體資金的問題較突出。
3加強(qiáng)農(nóng)村固定資產(chǎn)管理的對(duì)策
3.1健全固定資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，明確專人負(fù)責(zé)的責(zé)任制度
固定資產(chǎn)的內(nèi)部管理，包括：資產(chǎn)的使用、評(píng)估、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督等等。建立健全固定資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，應(yīng)逐步落實(shí)對(duì)應(yīng)的責(zé)任追究制，指定專人負(fù)責(zé)專人擔(dān)責(zé)。確保村級(jí)資產(chǎn)的完整，定期對(duì)固定資產(chǎn)清理，實(shí)現(xiàn)賬務(wù)、賬表、賬證的一致統(tǒng)一。村級(jí)需要變賣、銷毀的固定資產(chǎn)，需經(jīng)人民代表集體會(huì)議表決通過。需要出讓的土地、轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)、公共事業(yè)的興辦等等，必須經(jīng)村兩委集體研究，擬定具體方案，然后經(jīng)集體討論商議同意后，報(bào)請(qǐng)村民代表會(huì)議通過。
3.2制定嚴(yán)格的會(huì)計(jì)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線
嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)制度。賬務(wù)處理要及時(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，杜絕以收入抵算固定資產(chǎn)購(gòu)建支出的現(xiàn)象，對(duì)賬外資產(chǎn)要及時(shí)轉(zhuǎn)入有關(guān)會(huì)計(jì)科目，謹(jǐn)防集體資產(chǎn)流失；村級(jí)固定資產(chǎn)存量、增減變動(dòng)情況，要及時(shí)準(zhǔn)確登記，并建立健全固定資產(chǎn)明細(xì)賬冊(cè)，定期盤點(diǎn)，做到賬實(shí)相符。對(duì)各種出入賬的固定資產(chǎn)及時(shí)、如實(shí)記賬。以保證賬證資料的真實(shí)、合法、有效。
3.3完善固定資產(chǎn)賬薄管理，更準(zhǔn)確反映固定資產(chǎn)增減變化
管理好固定資產(chǎn)賬薄，做好資產(chǎn)總賬、明細(xì)賬、資產(chǎn)管理臺(tái)賬等等，能更好更準(zhǔn)確地反應(yīng)出固定資產(chǎn)的增減變化情況。
3.4嚴(yán)肅查處違反固定資產(chǎn)管理規(guī)定的行為
加強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督和查處力度，強(qiáng)化責(zé)任追究。對(duì)各種違反固定資產(chǎn)管理規(guī)定的問題要嚴(yán)肅查處，明確相關(guān)人員的責(zé)任。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的～般問題，要按有關(guān)規(guī)定處理，屬違法違紀(jì)的，要及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察或司法部門依法依紀(jì)懲處；一般的問題，應(yīng)提交村民代表會(huì)議討論，按照村規(guī)民約進(jìn)行批評(píng)教育，追究責(zé)任。
3.5健全財(cái)務(wù)公開制度，規(guī)范公開形式與內(nèi)容
加大村級(jí)固定資產(chǎn)公開力度，解決當(dāng)前財(cái)務(wù)公開重資金公開輕資產(chǎn)公開的問題。進(jìn)一步健全財(cái)務(wù)公開制度，要完善財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容，規(guī)范財(cái)務(wù)公開的形式、時(shí)間和基本程序，切實(shí)保障農(nóng)民群眾對(duì)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)情況以及其他關(guān)系群眾切身利益等的知情權(quán)。
3.6盤活利用好固定資產(chǎn)，壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)
村集體可以充分盤活資產(chǎn)，采取發(fā)包、出租、人股，甚至有的可以評(píng)估拍賣轉(zhuǎn)讓，籌集資金發(fā)展其他經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。壯大集體經(jīng)濟(jì)。
4結(jié)論
在農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，固定資產(chǎn)管理是很重要的經(jīng)營(yíng)手段。新農(nóng)村建設(shè)要搞好、搞活，發(fā)展起來就必須要做好固定資產(chǎn)的管理工作。在此，必須要清晰認(rèn)識(shí)農(nóng)村固定資產(chǎn)管理存在的問題，針對(duì)性采取健全固定資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，明確專人負(fù)責(zé)的責(zé)任制度；制定嚴(yán)格的會(huì)計(jì)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線；完善固定資產(chǎn)賬薄管理，更準(zhǔn)確反映固定資產(chǎn)增減變化；嚴(yán)肅查處違反固定資產(chǎn)管理規(guī)定的行為，根據(jù)相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任批評(píng)教育；健全財(cái)務(wù)公開制度，規(guī)范公開內(nèi)容、形式；盤活利用好固定資產(chǎn)，更好壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等管理措施，如此農(nóng)村固定資產(chǎn)管理問題必將迎刃而解，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力蒸蒸日上。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：縣級(jí)醫(yī)院;固定資產(chǎn);管理;對(duì)策
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)醫(yī)院改革也逐步深入，進(jìn)入了關(guān)鍵階段，而縣級(jí)醫(yī)院改革是我國(guó)醫(yī)院改革的重心之一。近年來，隨著國(guó)家及地方政府的投入，縣級(jí)醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備與器械不斷更新，縣級(jí)醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)水平與醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量也大大提高。然而，隨著醫(yī)療設(shè)備的購(gòu)置逐漸增多也對(duì)我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院的固定資產(chǎn)管理提出了新的挑戰(zhàn)，縣級(jí)醫(yī)院的固定資產(chǎn)管理暴露出諸如制度建設(shè)不完善、固定資產(chǎn)管理監(jiān)督不到位等問題。近年來，理順我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理、提高管理科學(xué)化并最大化地發(fā)揮縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，成為我國(guó)醫(yī)院治理研究的一大新
熱點(diǎn)。
一、我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及問題分析
（一）固定資產(chǎn)管理制度不健全
當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)縣級(jí)醫(yī)院在固定資產(chǎn)的管理上都有一定的管理制度與規(guī)章，但大多數(shù)規(guī)章都浮于形式，難以對(duì)醫(yī)院固定資產(chǎn)的管理產(chǎn)生實(shí)際的指導(dǎo)與規(guī)范作用。縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)的管理中，對(duì)于固定資產(chǎn)的使用與管理權(quán)限缺少明確的規(guī)定，我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院近年來掀起一股購(gòu)置熱潮，卻疏于對(duì)新購(gòu)固定資產(chǎn)加以管理，“重購(gòu)置輕管理”現(xiàn)象較為普遍。縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理制度的不完善，對(duì)于相關(guān)主體在固定資產(chǎn)的購(gòu)置、折舊、報(bào)廢等環(huán)節(jié)上缺少依據(jù)，出現(xiàn)了諸如固定資產(chǎn)賬實(shí)不符、醫(yī)用固定資產(chǎn)利用率低等亂象，加大了縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的難度，也造成了國(guó)有資產(chǎn)與醫(yī)用資源的損失與浪費(fèi)。
（二）內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職責(zé)分工不明確
我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的混亂，一方面是由于缺乏健全的固定資產(chǎn)管理制度，另一方面則是內(nèi)部管理機(jī)制的設(shè)置不夠合理，分工不夠明確。醫(yī)院固定資產(chǎn)的管理包括固定資產(chǎn)的購(gòu)置、裝備及維護(hù)、設(shè)備折舊、設(shè)備的估值與報(bào)廢等一系列的步驟，而每個(gè)步驟都可能涉及醫(yī)院內(nèi)部的不同部門。而當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院一般都設(shè)有設(shè)備科來管理醫(yī)用設(shè)備，而建筑物等固定資產(chǎn)卻由總務(wù)科管理，設(shè)備的日常使用與維護(hù)則分配給具體的科室各自管理，這暴露了縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)與職責(zé)混亂的現(xiàn)象，由于在固定資產(chǎn)的維護(hù)、折舊與使用等分屬不同的部門，難免會(huì)導(dǎo)致溝通不暢、相互推諉的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院設(shè)備使用效率低下，毀壞率與失修率居高不下的情況，最終表現(xiàn)為固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，資源被大量浪費(fèi)。
（三）固定資產(chǎn)的購(gòu)置缺乏科學(xué)有效的評(píng)估
縣級(jí)醫(yī)院改革的一大宗旨就是讓縣級(jí)及以下的群眾能享受到經(jīng)濟(jì)與醫(yī)療發(fā)展帶來的便利與福利，最直接的渠道就是通過購(gòu)置新型醫(yī)療設(shè)備、引進(jìn)新的醫(yī)療人才來實(shí)現(xiàn)。但目前我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)卻存在大量閑置的現(xiàn)象，導(dǎo)致固定資產(chǎn)使用率較低等醫(yī)療資源浪費(fèi)的情況。究其原因，還是我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院在購(gòu)置與處置固定資產(chǎn)時(shí)缺乏有效的評(píng)估與監(jiān)督。醫(yī)院為應(yīng)對(duì)醫(yī)療水平的提高與業(yè)務(wù)范圍，應(yīng)適時(shí)購(gòu)置新型的設(shè)備，但當(dāng)前對(duì)新購(gòu)設(shè)備缺乏必要的評(píng)估與論證，相關(guān)責(zé)任人急功近利，或者出于其他目的而盲目購(gòu)置大量固定資產(chǎn)，最終導(dǎo)致使用效率低下，難以產(chǎn)生理想的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。
（四）固定資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算較為混亂
當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)數(shù)量與種類增加較快，大量的新型醫(yī)療設(shè)備與器械被采購(gòu)，這對(duì)縣級(jí)醫(yī)院在固定資產(chǎn)的核算與管理方面提出了較大的挑戰(zhàn)，固定資產(chǎn)的入賬、折舊、處置的會(huì)計(jì)處理日益復(fù)雜，而相關(guān)的會(huì)計(jì)人員的專業(yè)技能較為有限，導(dǎo)致縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算較為混亂，出現(xiàn)了賬實(shí)不符、折舊計(jì)提不準(zhǔn)等問題，對(duì)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理產(chǎn)生了較大的影響。
（五）固定資產(chǎn)的處置缺少審核與監(jiān)督
隨著醫(yī)院固定資產(chǎn)的更新與淘汰，醫(yī)院的固定資產(chǎn)處置現(xiàn)象也逐增多，但是在具體的執(zhí)行過程中，我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)處置缺少必要的審核與監(jiān)督程序，醫(yī)院固定資產(chǎn)的處置，尤其是醫(yī)療設(shè)備的處置，應(yīng)先由專業(yè)人員對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行估值與評(píng)估，并按照國(guó)家的固定資產(chǎn)處置規(guī)定進(jìn)行處置，但我國(guó)目前的縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)處置大多由內(nèi)部總務(wù)科科室進(jìn)行處置，隨意性較強(qiáng)，缺乏必要的監(jiān)督，一定程度上增加了國(guó)有資產(chǎn)流失與醫(yī)療設(shè)備浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。
二、改進(jìn)我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的對(duì)策建議
（一）健全內(nèi)部固定資產(chǎn)管理制度
縣級(jí)醫(yī)院不僅要在設(shè)備、儀器、人才引進(jìn)上加大投入，配套的管理制度也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)。在管理醫(yī)用固定資產(chǎn)的時(shí)候，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合自身的情況，健全內(nèi)部固定資產(chǎn)管理制度。醫(yī)院的固定資產(chǎn)管理制度，不應(yīng)只是浮于形式，而應(yīng)該具備具體、可行的特點(diǎn)，應(yīng)建立起一套從固定資產(chǎn)的購(gòu)置、裝配與維護(hù)到其使用、折舊、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度，保證每個(gè)環(huán)節(jié)的固定資產(chǎn)管理有章可循，規(guī)范透明。減少醫(yī)院內(nèi)部在固定資產(chǎn)的購(gòu)置、使用與處置環(huán)節(jié)的隨意性，只有建立了明確的制度，才能為日常管理提供規(guī)范與約束，切實(shí)解決固定資產(chǎn)的管理問題。
（二）優(yōu)化內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)分配
當(dāng)前，我國(guó)大部分縣級(jí)醫(yī)院內(nèi)部固定資產(chǎn)管理部門都涉及總務(wù)科、設(shè)備科、財(cái)務(wù)科及各使用科室，但很多情況下對(duì)以上幾者的權(quán)限與職責(zé)分配卻較為模糊，各科室都希望掌握設(shè)備的選購(gòu)權(quán)，但對(duì)于設(shè)備的維護(hù)與日常評(píng)估卻相互推諉。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)各科室之間的職責(zé)分配，并加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)溝通與交流。其中，總務(wù)科應(yīng)對(duì)房屋建筑、辦公用品等固定資產(chǎn)實(shí)行登記管理;設(shè)備科應(yīng)負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)采購(gòu)與維護(hù)、處置工作，對(duì)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)登記資產(chǎn)明細(xì);財(cái)務(wù)科則應(yīng)對(duì)固定資產(chǎn)明細(xì)賬進(jìn)行登記管理、并定期完成固定資產(chǎn)盤點(diǎn)、集體折舊等工作;而具體的使用科室則應(yīng)負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)的管理與日常維修，對(duì)固定資產(chǎn)的使用及維修狀況及時(shí)地在固定資產(chǎn)卡片上予以記載。
由此可見在固定資產(chǎn)的管理上，醫(yī)院內(nèi)部各部門之間存在著權(quán)責(zé)的重疊，需要各部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)，也加強(qiáng)相互制約。如固定資產(chǎn)在使用過程中，設(shè)備科應(yīng)負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)卡片的制作，并提供一份給使用部門，對(duì)于固定資產(chǎn)的使用情況進(jìn)行記載，財(cái)務(wù)科則定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)地盤查，及時(shí)入賬，保證賬實(shí)相符。只有各部門明確了各自的職責(zé)，并劃清權(quán)限，才能保證固定資產(chǎn)管理有條不紊，真正提高縣級(jí)醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)水平與醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。
（三）規(guī)范固定資產(chǎn)購(gòu)置程序，進(jìn)行科學(xué)評(píng)估
目前我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)較為隨意，評(píng)估過程較簡(jiǎn)單、浮于形式，甚至不評(píng)估而直接購(gòu)買，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。要改變這一現(xiàn)象，在購(gòu)置相應(yīng)固定資產(chǎn)前事先需經(jīng)過一系列的評(píng)估，對(duì)其可行性進(jìn)行分析，最終決定是否購(gòu)置。在固定資產(chǎn)的購(gòu)置評(píng)估中，需要綜合各部門的意見，其中包括具體科室對(duì)于擬購(gòu)設(shè)備的使用需求、財(cái)務(wù)科對(duì)擬購(gòu)設(shè)備的采購(gòu)成本、設(shè)備科對(duì)擬購(gòu)設(shè)備的采購(gòu)渠道等進(jìn)行綜合評(píng)估，若確實(shí)是醫(yī)院發(fā)展所需并且醫(yī)院在財(cái)務(wù)上不存在任何問題，則可以考慮報(bào)經(jīng)上級(jí)審批購(gòu)買。同時(shí)，在購(gòu)置相關(guān)固定資產(chǎn)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵守《政府采購(gòu)法》，對(duì)限額以上的固定資產(chǎn)購(gòu)置應(yīng)上報(bào)，并采取公開招標(biāo)等方式進(jìn)行采購(gòu)，并堅(jiān)守紀(jì)檢部門與人民群眾的監(jiān)督，要杜絕私下采購(gòu)，事后報(bào)備的
情況。
（四）規(guī)范固定資產(chǎn)的折舊管理工作
我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院中“重采購(gòu)輕管理”的現(xiàn)象仍然較為常見，因此在日常管理過程中，管理環(huán)節(jié)較為混亂，如縣級(jí)醫(yī)院在固定資產(chǎn)的盤查、折舊上未能做到賬實(shí)相符，不利于對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行管理。
2012年，我國(guó)為解決各級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理中的問題，出臺(tái)了新的《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》，增加了“累積折舊”這一科目，加強(qiáng)了對(duì)醫(yī)院固定資產(chǎn)管理的力度。因此，我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院應(yīng)加強(qiáng)管理，嚴(yán)格按照《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定，根據(jù)實(shí)際情況制定一定的固定資產(chǎn)折舊會(huì)計(jì)制度，并按月對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行計(jì)提折舊處理，折舊費(fèi)用計(jì)入當(dāng)期成本費(fèi)用中。
近年我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院采購(gòu)了大量新設(shè)備，固定資產(chǎn)種類與數(shù)量大幅增加，部分設(shè)備更是價(jià)格昂貴，因此對(duì)固定資產(chǎn)的折舊工作也更加復(fù)雜化，計(jì)提過程較為繁瑣。因此，要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)的折舊管理，建立一套固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，提高信息化水平，做到及時(shí)反映醫(yī)院的固定資產(chǎn)種類與數(shù)量、損耗程度，保證縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)的各項(xiàng)核算能準(zhǔn)確、及時(shí)完成。
（五）加強(qiáng)對(duì)固定資產(chǎn)處置的管理監(jiān)督
由于固定資產(chǎn)的更新，我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院大量固定資產(chǎn)被處置，但我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院的管理在固定資產(chǎn)處置上較為混亂，固定資產(chǎn)的處置過程往往缺乏監(jiān)督，隨意性較強(qiáng)，造成了固定資產(chǎn)管理的失位，甚至導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。
對(duì)于固定資產(chǎn)的處置，應(yīng)遵循國(guó)有資產(chǎn)處置的步驟，應(yīng)先由具體使用的科室填制報(bào)廢申請(qǐng)單，并按規(guī)定流程獲得審核批準(zhǔn)，準(zhǔn)予報(bào)廢的固定資產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定入庫待統(tǒng)一處理。分批、分類按國(guó)有資產(chǎn)處置規(guī)定，由固定資產(chǎn)管理小組按照公開、公平、公正的原則，采取公開招投標(biāo)、公開拍賣、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行資產(chǎn)的出售與置換。固定資產(chǎn)處置變價(jià)收入、殘值收入，應(yīng)當(dāng)按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理，建議成立資產(chǎn)處置監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，由監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)、工會(huì)等部門人員組成，參與總務(wù)科資產(chǎn)處置的監(jiān)督，確保資產(chǎn)處置的合法、合規(guī)性，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。
三、小結(jié)
我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生改革正在逐步深化，縣級(jí)醫(yī)院作為基層醫(yī)院，在其中發(fā)揮著極為重要的作用，而固定資產(chǎn)則是縣級(jí)醫(yī)院發(fā)展中最為重要的因素之一，有效地將縣級(jí)醫(yī)院的固定資產(chǎn)投入高效地運(yùn)作中，可以大幅提高我國(guó)基層的醫(yī)療衛(wèi)生水平，大大提高縣級(jí)醫(yī)院的競(jìng)爭(zhēng)力。加強(qiáng)對(duì)我國(guó)縣級(jí)醫(yī)院固定資產(chǎn)的管理，不僅可以更有效地將相關(guān)固定資產(chǎn)的作用發(fā)揮出來，也可以提高我國(guó)社會(huì)的醫(yī)療總體水平。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；財(cái)務(wù)管理；問題；對(duì)策
中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）11-0-01
一、引言
在我國(guó)實(shí)際中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)比較特殊的組織，它不是一級(jí)政權(quán)組織，但它既要自主履行村務(wù)管理職能，又要協(xié)助政府從事許多行政管理工作。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是指對(duì)直接歸農(nóng)民集體占有、支配、管理的各項(xiàng)資產(chǎn)所發(fā)生的收入、使用、分配等財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的核算、計(jì)劃、監(jiān)督與控制。
二、當(dāng)下村級(jí)財(cái)務(wù)管理中的實(shí)際問題
1.會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作普遍薄弱。（1）原始憑證記錄不全，白條入賬現(xiàn)象嚴(yán)重。一些行政村的票據(jù)中存在著大量無經(jīng)辦人、無證明人、無審批人的白條，有的根本沒有幾張正式單據(jù)，大量的公款和稅款都從這些白條上流失。（2）賬務(wù)處理不規(guī)范。一些行政村不按規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，會(huì)計(jì)科目使用混亂。（3）會(huì)計(jì)檔案保管不善。一些行政村不按規(guī)定保管會(huì)計(jì)檔案資料，會(huì)計(jì)資料不進(jìn)行移交，誰管的賬誰帶回家，造成會(huì)計(jì)資料嚴(yán)重受損、丟失，甚至人為地銷毀。
2.民主理財(cái)形同虛設(shè)，起不到監(jiān)督作用。（1）民主理財(cái)小組換屆的時(shí)間沒有明確規(guī)定。對(duì)于民主理財(cái)小組需要多長(zhǎng)時(shí)間換屆或在什么時(shí)候換屆，相關(guān)法規(guī)沒有明確規(guī)定。（2）民主理財(cái)小組成員推選工作不規(guī)范。有的民主理財(cái)小組成員是由村的主要負(fù)責(zé)人指定的，這些人往往都是其親朋好友。在進(jìn)行日常經(jīng)濟(jì)審核時(shí)，只要是村主要負(fù)責(zé)人同意或簽批的，就一律蓋章，起不到監(jiān)督作用。（3）民主理財(cái)小組的權(quán)利實(shí)施得不到保障。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的暫行辦法》第七條規(guī)定：“民主理財(cái)小組享有對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的民主監(jiān)督權(quán)利，參與制定本組織的財(cái)務(wù)計(jì)劃和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，參與重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策，有權(quán)檢查審核財(cái)務(wù)賬目，有權(quán)否決不合理開支?！钡趫?zhí)行中，因缺乏有效的保障措施，理財(cái)小組常處于尷尬境地。
3.財(cái)務(wù)公開不夠規(guī)范。（1）公開不及時(shí)，特別是對(duì)于群眾反映熱烈的焦點(diǎn)問題不能及時(shí)公開。（2）實(shí)行會(huì)計(jì)電算化后，對(duì)電腦打印賬目校核不細(xì)，產(chǎn)生失誤，引起群眾誤解。（3）在財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容方面存在著欠細(xì)欠具體的問題，對(duì)于重大支出項(xiàng)目沒有專項(xiàng)公布。也有個(gè)別村公開的數(shù)字是虛構(gòu)的。
4.財(cái)經(jīng)紀(jì)律淡薄，財(cái)務(wù)管理混亂。（1）私設(shè)“小金庫”，搞賬外賬。一些行政村利用虛假單據(jù)入賬，套取公款，或收入不進(jìn)賬等私設(shè)小金庫，搞賬外循環(huán)。（2）非生產(chǎn)性支出較多，大吃大喝，亂發(fā)補(bǔ)助，支出無標(biāo)準(zhǔn)。一些行政村干部利用公款大肆吃喝，有的巧立名目亂發(fā)獎(jiǎng)金補(bǔ)助，引起了群眾的強(qiáng)烈不滿。（3）會(huì)計(jì)、出納職責(zé)不清。一些行政村會(huì)計(jì)、出納一人兼，村干部人人都能收錢、管錢、用錢，造成賬款分管不清，不利于互相監(jiān)督制約。
5.資產(chǎn)管理不規(guī)范。（1）固定資產(chǎn)管理不規(guī)范，沒有實(shí)行專人管理，不能做到賬賬相符、賬實(shí)相符。（2）集體資產(chǎn)出租和發(fā)包不規(guī)范，有的沒有簽訂書面合同，只有口頭協(xié)議，或者合同內(nèi)容約定不明確。（3）承包款結(jié)算不及時(shí)。（4）管理不銜接。村委班子換屆，出現(xiàn)重復(fù)發(fā)包或承包合同到期無人過問的現(xiàn)象。
6.村級(jí)債務(wù)化解困難。（1）村里財(cái)務(wù)收入來源單一、負(fù)債多，村里的各項(xiàng)公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施無錢興辦，使得基層組織權(quán)威性削弱，干群關(guān)系緊張，在某種程度上影響到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，從而加劇了村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的難度。（2）村干部追求“面子”工程和“政績(jī)”工程，盲目借款投資搞開發(fā)、辦企業(yè)、興辦公益事業(yè)，沒有進(jìn)行充分的可行性分析，結(jié)果興辦的企業(yè)效益不理想，有些甚至破產(chǎn)關(guān)停，造成負(fù)債難償。
三、今后村級(jí)財(cái)務(wù)管理的對(duì)策建議
1.加強(qiáng)法制宣傳，提高認(rèn)識(shí)，做到依法理財(cái)。采取各種切實(shí)可行的辦法，加強(qiáng)法律、法規(guī)和有關(guān)政策、制度的宣傳教育，使干部群眾思想認(rèn)識(shí)大提高。首先，要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的重要性。其次，對(duì)村干部和財(cái)務(wù)人員開展財(cái)經(jīng)管理、法律知識(shí)的培訓(xùn)，提高村干部的綜合素質(zhì)。第三，要對(duì)廣大村民開展民主教育，把政策、法律、法規(guī)、有關(guān)制度交給群眾，使他們真正懂得村民的權(quán)利。
2.建立健全財(cái)務(wù)管理制度，確保村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化。建立財(cái)務(wù)制度是搞好財(cái)務(wù)管理的重要保證。為使村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作有章可循，必須嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部新頒布的《村合作經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》和《合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》，并從各村的實(shí)際出發(fā)，建立健全切實(shí)可行的村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，做到賬簿齊全、記賬及時(shí)、獨(dú)立核算、民主理財(cái)、規(guī)范管理。
3.搞好村級(jí)財(cái)務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督，做到民主理財(cái)。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)按照《村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開暫行規(guī)定》及其他有關(guān)規(guī)定，將村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)情況定期、如實(shí)地進(jìn)行公布，接受村民監(jiān)督。財(cái)務(wù)公開應(yīng)當(dāng)及時(shí)，做到每月公布1次財(cái)務(wù)收支情況，季度末公布各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)情況，對(duì)于群眾反映的熱點(diǎn)問題要做天隨時(shí)公開。財(cái)務(wù)公開的賬目要真實(shí)，公開的內(nèi)容要存檔備查。對(duì)村民提出的合理建議，要及時(shí)予以采納；對(duì)大多數(shù)村民不贊成的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以糾正。
4.規(guī)范集體資產(chǎn)管理，力求集體資產(chǎn)的保值增值。首先要明晰產(chǎn)權(quán)、摸清家底，搞好農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的界定和產(chǎn)權(quán)登記，建立集體資產(chǎn)臺(tái)賬。做好這項(xiàng)工作，首先要建立集體經(jīng)濟(jì)組織的清產(chǎn)核資小組，對(duì)本村資產(chǎn)進(jìn)行徹底清查。其次，根據(jù)清產(chǎn)核資的結(jié)果準(zhǔn)確無誤地建立資產(chǎn)臺(tái)賬，做好集體資產(chǎn)的登記工作，做到賬實(shí)相符，并及時(shí)反映資產(chǎn)的使用及其變動(dòng)情況，防止資產(chǎn)的流失，保護(hù)集體資產(chǎn)的安全和完整。其次要搞好資本營(yíng)運(yùn)，盤活資產(chǎn)，保值增值。根據(jù)不同類型的資產(chǎn)特點(diǎn)，搞好資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)重點(diǎn)抓增效，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)重點(diǎn)抓增值，資源性資產(chǎn)重點(diǎn)抓開發(fā)，福利性資產(chǎn)重點(diǎn)抓保護(hù)?？梢圆捎枚喾N多樣的方式充分利用集體資產(chǎn)。
5.加大審計(jì)力度，強(qiáng)化監(jiān)督職能，確保村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢、農(nóng)經(jīng)和財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，設(shè)立專門的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，依法開展村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、村干部離任審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)，重點(diǎn)審查籌資和支出的合法性，審計(jì)工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向群眾公布審計(jì)結(jié)果，落實(shí)處理意見。
四、結(jié)束語
此外，本文也建議今后要注意：（1）充分發(fā)揮民主理財(cái)小組作用。建立健全村民主理財(cái)小組；（2）健全農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)和職能，強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督；（3）提升財(cái)務(wù)人員的整體素質(zhì)，穩(wěn)定會(huì)計(jì)隊(duì)伍；（4）積極推行會(huì)計(jì)電算化，規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理；（5）建立健全村級(jí)財(cái)務(wù)檔案管理制度。采取這些行之有效的措施，相信一定會(huì)讓村級(jí)財(cái)務(wù)管理得到根本的改變和改善。
參考文獻(xiàn)：
