時(shí)間：2023-03-21 17:05:36
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關(guān)鍵詞：老齡化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管
老齡化問題是這兩年世界所關(guān)注的話題，它不僅是一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)問題，更是影響到一個(gè)國家長治久安的問題。世界銀行估計(jì)我國人口老齡化將在2030年左右達(dá)到高峰。養(yǎng)老保險(xiǎn)和人口變化規(guī)律密切相關(guān)，由此我們看到我國養(yǎng)老保險(xiǎn)任務(wù)之艱巨，同時(shí)也看到世界各國都不容忽視的養(yǎng)老問題。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金它是百姓的保命錢。隨著老齡化問題的到來，對(duì)與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的需求量將會(huì)大量增加。在保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的基礎(chǔ)上，必需加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理。這也是人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的要求。
一、人口老齡化的含義
人口老齡化兩個(gè)方面含義：一是指老年人口相對(duì)增多，在總?cè)丝谥兴急壤粩嗌仙倪^程；二是指社會(huì)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年?duì)顟B(tài)，進(jìn)入老齡化社會(huì)。國際上通?？捶ㄊ?，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個(gè)國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會(huì)。到目前為止，發(fā)達(dá)國家人口總體中60歲以上老年人口比例超過18%，65歲以上老年人口的比例已達(dá)13.5%，人口老齡化程度已經(jīng)達(dá)到嚴(yán)重階段。與此同時(shí)，發(fā)展中國家特別是中國、印度等人口眾多的發(fā)展中國家的人口出生率下降，引起
二、老齡化問題對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的挑戰(zhàn)
中國將面臨人口老齡化和人口總量過多的雙重壓力。整個(gè)21世紀(jì)，這兩方面壓力將始終交織在一起，給中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。全球人口快速老化，給養(yǎng)老金事業(yè)帶來沉重的壓力。它對(duì)各國社會(huì)和政府而言都是一個(gè)挑戰(zhàn)可見，在社會(huì)已經(jīng)呈現(xiàn)人口老齡化的背景下，加強(qiáng)對(duì)社?；鸬挠行ПO(jiān)管，有著其深刻的社會(huì)動(dòng)因，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定及其和諧發(fā)展的內(nèi)在要求。如何防止養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的流失問題，則是來自于老齡化的首要挑戰(zhàn)。
三、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管及存在的問題
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管是指有關(guān)部門依法對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支和運(yùn)營實(shí)施的監(jiān)督和管理。主要應(yīng)從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管組織體系及法制建設(shè)兩個(gè)方面對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行監(jiān)管現(xiàn)狀做出評(píng)價(jià)。
1．監(jiān)管組織體系
現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理模式是基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老保險(xiǎn)組織管理模式。這種管理模式實(shí)質(zhì)是由政府行政部門將基金的管理運(yùn)營權(quán)交由各級(jí)全民事業(yè)單位（如養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦中心等），進(jìn)行集中性管理和投資運(yùn)營。這就存在著“政資不分”、“執(zhí)監(jiān)不分”等問題。另外，政府職能部門的強(qiáng)制使得作為初始委托人的公眾沒有選擇機(jī)制和退出機(jī)制，基金管理不公開，不透明，削弱了公眾行使監(jiān)督的激勵(lì)。
所以，改革現(xiàn)有的養(yǎng)老基金管理模式，對(duì)人實(shí)施有效的監(jiān)督，以保證初始委托人的利益成為我們的必然要求。
2．法律制度建設(shè)
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管涉及各方利益，為了保障基金監(jiān)管有章可循，國家高度重視相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，取得了很大成績，基本建立了涵蓋各方面的法律法規(guī)體系，主要有《保險(xiǎn)法》、《信托法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)工作管理辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》、《企業(yè)年金試行辦法》、《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部、信息產(chǎn)業(yè)部、中國人民銀行、審計(jì)署、國家稅務(wù)總局、國家郵政局關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)督管理工作的通知》等。2001年12月13日，財(cái)政部和勞動(dòng)保障部公布了《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，明確了全國社?；疬M(jìn)入資本市場(chǎng)的原則、方式和管理程序。社保基金入市標(biāo)志著我國養(yǎng)老金投資管理體制進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作的軌道，同時(shí)也給我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資和管理從法律上提供了保障。問題在于，我國雖然出臺(tái)了一系列社會(huì)保障相關(guān)的法律法規(guī)，但是仍然沒有一部關(guān)于社會(huì)保障的統(tǒng)一的法典，或者是針對(duì)某一問題較為全面的法律規(guī)章。
四、加強(qiáng)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的改革建議
針對(duì)于我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理狀況。我們有必要加強(qiáng)改革。保護(hù)好老百姓的保命錢以應(yīng)對(duì)即將到來的老齡化社會(huì)。
1．建立分權(quán)式管理制度。其要求是：第一，建立獨(dú)立、高效、統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督和管理委員會(huì)。監(jiān)管委員會(huì)由勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部、以及企事業(yè)單位代表共同組成，實(shí)行委員會(huì)制。監(jiān)管委員會(huì)按城市設(shè)立地方監(jiān)管辦事處（類似于人民銀行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的管理體制），垂直管理。第二，建立專業(yè)性養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局（由省級(jí)社保部門成立）。社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中行政權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是養(yǎng)老基金完整性的重要保證，應(yīng)建立獨(dú)立于政府的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局運(yùn)營社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金。第三，個(gè)人賬戶基金交給個(gè)人賬戶基金管理委員承擔(dān)，會(huì)遴選合適的基金管理公司，基金管理公司再根據(jù)與各省個(gè)人賬戶基金管理委員會(huì)簽訂的契約對(duì)個(gè)人賬戶基金進(jìn)行多元化投資，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金收益最大化。
2．完善監(jiān)督手段。其主要內(nèi)容包括：（1）建立信息披露制度。信息披露的目的是將基金管理公司置于社會(huì)公眾和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)督之下，防止基金管理公司違法、違規(guī)操作，損害所有人利益。（2）增設(shè)外部保管人。外部保管人原則對(duì)于限制風(fēng)險(xiǎn)是非常必要的。在足夠的保管安排下，基金管理人不直接持有養(yǎng)老基金，以此限制騙取和盜竊基金資產(chǎn)的機(jī)會(huì)。（3）加強(qiáng)外部審計(jì)。在法律和制度環(huán)境下，外部審計(jì)提供一個(gè)精確的、獨(dú)立的評(píng)估，向監(jiān)管人報(bào)告有關(guān)基金的任何問題，而且成為監(jiān)管的重要工具。（4）施行基金管理成本限制。成本限制在拉美和中歐國家基金管理監(jiān)督制度中廣泛使用，費(fèi)用水平通過一般的謹(jǐn)慎要求和法律進(jìn)行監(jiān)管，可以控制將成本轉(zhuǎn)移到未被監(jiān)管的項(xiàng)目上。減少由于涉及到眾多基金公司利益挪用基金的風(fēng)險(xiǎn)。
1.有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的相關(guān)法規(guī)嚴(yán)重滯后，無法有效地開展足額征繳。我國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的依據(jù)是1999年1月14日由國務(wù)院第13次常務(wù)會(huì)議通過的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，至今已有15年的時(shí)間。在15年的時(shí)間中，國內(nèi)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化乃至人民生活等各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)生了天翻地覆的變化，由于社會(huì)保障一直沒有立法，管理部門無法對(duì)長期拖欠社?；鸬钠髽I(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性清繳，沒有相關(guān)的法律制裁手段，結(jié)果導(dǎo)致拖欠現(xiàn)象大量存在。
2.企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)法制意識(shí)淡漠，對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。一些年青人多、退休職工少、經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)認(rèn)為按時(shí)、足額征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)吃虧，不愿意繳納；一些經(jīng)濟(jì)效益不好，資金周轉(zhuǎn)很吃力的企業(yè)則是能拖就拖、能推就推，實(shí)在拖不過了再想權(quán)宜之計(jì)。還有一些企業(yè)宣傳不夠，很多員工對(duì)相關(guān)政策不了解，缺乏保護(hù)自己權(quán)益的主動(dòng)性，從而使一些別有用心的領(lǐng)導(dǎo)鉆了空子。東北某大型國有冶金企業(yè)職工就是由于沒有了解政府對(duì)自己企業(yè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，受企業(yè)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的蒙蔽，導(dǎo)致在長達(dá)10多年的時(shí)間里，沒有按時(shí)拿到政府給的補(bǔ)貼，使自己的合法權(quán)利受到嚴(yán)重侵害。
3.一些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益的確很差，“巧婦難為無米之炊”。有關(guān)資料表明，拖欠社?；鸫髴糁饕€是長期以來產(chǎn)品無銷路，成本居高不下、退休人員多的“老、差、關(guān)、?！钡睦щy企業(yè)，他們連給在崗職工發(fā)放基本工資都捉襟見肘，很難有資金彌補(bǔ)自己在社?；鹕系目杖?。
4.社?；鸸芾砼c地方財(cái)政、銀行等相關(guān)部門協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致基金不能及時(shí)保值增值。一些地方的社保管理部門開拓意識(shí)不足，沒有經(jīng)常性地與財(cái)政、銀行、證券等相關(guān)單位聯(lián)系、協(xié)商，在確保資金安全的前提下，開展多種形式的合作，及時(shí)通過財(cái)政專戶將社?；鹳徺I國債抑或是轉(zhuǎn)入定期存款，結(jié)果使利息收入減少，在一定程度上導(dǎo)致社?；饻p值；一些銀行與金融單位出于自身利益，拖延時(shí)間，不按規(guī)定辦理優(yōu)惠利息，不及時(shí)將已經(jīng)到期的基金轉(zhuǎn)入定期存款，想方設(shè)法“挖墻腳”，也是導(dǎo)致社保基金縮水的一個(gè)因素。以上種種原因說明，一代人的退休費(fèi)用由下一代人承擔(dān)存在著許多隱患，如果遭遇經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退等不利因素，就會(huì)使在職的勞動(dòng)者不堪重負(fù)，難以承受這一重任。這種模式長期下去，自然會(huì)導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。
二、解決問題的相關(guān)對(duì)策
企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定、承擔(dān)著太多的社會(huì)關(guān)注，是企業(yè)離退休員工的“保命錢”，不能有絲毫的疏忽大意，必須要像愛護(hù)自己的眼睛一樣對(duì)待企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。因此，作為企業(yè)養(yǎng)老基金管理人員，要堅(jiān)持原則，遵守職業(yè)道德規(guī)范，全面履行社會(huì)責(zé)任。
1.企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)提高對(duì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金問題的認(rèn)識(shí)，將按時(shí)、足額繳納企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金擺在企業(yè)發(fā)展全局的核心地位。只有認(rèn)真做好關(guān)乎全體員工切身利益的社會(huì)保障工作，解決好員工的后顧之憂，才能做好這一關(guān)乎國計(jì)民生、惠及子孫的大事。同時(shí)，要將確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗基本生活”兩個(gè)確?！皶r(shí)刻掛在心上，作為檢驗(yàn)一屆領(lǐng)導(dǎo)是否做好工作，完成上級(jí)黨委交給任務(wù)、切實(shí)履行職責(zé)的考核指標(biāo)。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)要針對(duì)自己企業(yè)的具體情況，制定相關(guān)制度與征繳辦法，加強(qiáng)管理與調(diào)控，接好地氣，落到實(shí)處，不得有半點(diǎn)疏忽。
2.呼吁人大與相關(guān)部門盡快制定與出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)立法，從而能夠社保基金管理部門能夠有法可依，有法可循。15年前國務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，在改革開放時(shí)期發(fā)揮了很大的作用，將我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)推到了一個(gè)前所未有的高度，但是，由于歷史的原因，在執(zhí)行中也出現(xiàn)了許多問題，尤其是在立法與執(zhí)法層面還有許多詬病，只有通過加大立法力度，盡快出臺(tái)社保法，才能使基金管理步入依法收繳、支付、管理、監(jiān)督的運(yùn)行軌道。
3.社?；鸸芾聿块T與相關(guān)單位要進(jìn)一步加大清繳力度和稽查力度。深刻認(rèn)識(shí)社?；饘?duì)于鞏固與加強(qiáng)、發(fā)展社會(huì)統(tǒng)籌工作，切實(shí)保障退休職工的生活，維護(hù)社會(huì)安定，實(shí)現(xiàn)”中國夢(mèng)“與進(jìn)一步深化企業(yè)改革具有重要的意義。要積極組織人員深入廠礦企業(yè)，對(duì)每一家企業(yè)開展認(rèn)真的調(diào)查研究，核實(shí)每一家企業(yè)工資總額與退休費(fèi)用，切實(shí)防止漏繳與冒領(lǐng)。對(duì)欠繳企業(yè)，要分清情況區(qū)別對(duì)待。對(duì)確有困難的企業(yè)，可以采取全部緩繳抑或是部分緩繳的方法，等待企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益有所好轉(zhuǎn)時(shí)，再予以補(bǔ)繳；對(duì)一些本來有能力繳費(fèi)但是故意拖欠、甚至拒繳的企業(yè)，則要采取警告與處罰的行政措施，讓其認(rèn)識(shí)到拒繳將會(huì)付出很大的成本，從而不再重犯類似的錯(cuò)誤。
4.要積極組織廠礦企業(yè)、社保機(jī)構(gòu)、銀行、新聞出版單位等對(duì)廣大參保人員開展社?；鹫骼U與管理的宣傳活動(dòng)。一方面通過報(bào)紙、電視、廣播、手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等媒體，聲勢(shì)浩大地進(jìn)行宣傳，讓每一位在職職工與退休人員都“關(guān)注社保、了解社保、參與社?！保敢鉃楦愫蒙绫；鹫骼U與管理出力獻(xiàn)策，主動(dòng)“鼓與呼”；另一方面，要協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門之間的配合，充實(shí)稽查力量，齊抓共管，形成“拳頭”效應(yīng)，將拖繳、漏繳問題降到最低。同時(shí)，社保機(jī)構(gòu)與窗口服務(wù)人員要全面提升服務(wù)意識(shí)，自覺履行社會(huì)責(zé)任，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，一切為參保單位，一切為了參保人員，要在服務(wù)理念、服務(wù)行為、服務(wù)態(tài)度等方面解決“最后一公里”的問題，重點(diǎn)解決辦理社保業(yè)務(wù)排隊(duì)、耗時(shí)長、個(gè)人查詢信息不方便等問題，換位思考，創(chuàng)新服務(wù)。要深刻認(rèn)識(shí)服務(wù)“窗口”對(duì)收繳社?；鸬闹匾?，在單位新參保登記、新參保人員登記、人員增加與減少、單位與個(gè)人信息變更、申報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)工資等方面大開方便之門，爭取做到“鼠標(biāo)一點(diǎn)，申報(bào)保險(xiǎn)”。
【論文關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；管理模式；公共管理模式；私營管理模式
隨著世界范圍內(nèi)人口老齡化的到來，各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)，尤其是社會(huì)保障基金管理模式，因此對(duì)其的變革要求呼聲越來越多。為了更好地發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用以及適應(yīng)世界化潮流，我國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合，“混帳”管理方式也要求變革。本文通過對(duì)國際上養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式的分析，以期對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式做出理性選擇提供建議。
1.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的主要模式及其主要代表國家
1.1公共管理模式
該模式是指由政府通過立法的形式對(duì)因年老退出勞動(dòng)領(lǐng)域而失去收人來源的人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并且由政府直接參與管理的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。從國際上看，公共管理模式又可細(xì)分為完全的政府集中管理模式與松散管理模式。
1.1.1完全的政府集中管理模式。該模式是指中央政府通過強(qiáng)制手段，將參保人的部分收人以費(fèi)或稅的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社保部門直接負(fù)責(zé)這部分資金的投資運(yùn)營，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社?；鸬耐顿Y管理。該模式的一個(gè)重要特點(diǎn)就是國家建立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來代表國家管理養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他任何機(jī)構(gòu)都不能參與。新加坡是采取這種模式的典型國家，它將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)作全部交給中央公積金局來管理。
一是新加坡模式。20世紀(jì)50年代上半期。新加坡人民生活艱苦，老年人生活沒有保障，為了解決這些困難，新加坡政府選擇了完全由雇員和雇主承擔(dān)，政府無需負(fù)擔(dān)的中央公積金制度，即強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄性社會(huì)保障制度。1955年7月，中央公積金制度通過立法而正式實(shí)施。新加坡政府的養(yǎng)老觀念是“政府不養(yǎng)老，企業(yè)不養(yǎng)老”，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金完全由雇員和雇主負(fù)擔(dān)，每個(gè)公積金會(huì)員都有一個(gè)個(gè)人帳戶，每月繳納的保險(xiǎn)費(fèi)存人個(gè)人帳戶。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理均由中央公積金局直接控制。新加坡模式的優(yōu)點(diǎn)是:統(tǒng)一管理基金有利于保障投資的安全性;富于群眾監(jiān)督，有利于有效防止基金被挪用、占用等現(xiàn)象。弊端則表現(xiàn)為由于政府對(duì)基金實(shí)行集中管理，缺乏競(jìng)爭機(jī)制，導(dǎo)致收益率過低。
二是日本模式。日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)主要由三部分組成:企業(yè)職工加人的養(yǎng)老保險(xiǎn);自營業(yè)者、農(nóng)民、漁民、零散小企業(yè)職工加人的國民養(yǎng)老保險(xiǎn)和公務(wù)員、公營企業(yè)等特殊行業(yè)職工加人的互助養(yǎng)老保險(xiǎn);雇員的無業(yè)配偶加人的國民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中，前兩部分由厚生省社會(huì)保險(xiǎn)廳管理，第三部分由各互助協(xié)會(huì)自行管理。三大養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的金融往來分別由厚生省保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)、國家國民養(yǎng)老保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)及各互助會(huì)計(jì)結(jié)算。厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)與國民養(yǎng)老保險(xiǎn)通過厚生省主管的國家特別會(huì)計(jì)結(jié)算，將匯集的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存放于大藏省資金運(yùn)營部，成為財(cái)政融資的重要資金來源。日本的這種基本養(yǎng)老基金主要由政府部門管理運(yùn)營，并納人國家財(cái)政投融資體系，其主要優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在:由于政府統(tǒng)一調(diào)配管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，可以使基金的安全性得到保證，同時(shí)也有助于防止基金的分散流失;由于基金的運(yùn)營計(jì)劃是由國會(huì)決議，可以防止基金被挪用、占用;統(tǒng)一管理基金使得基金投資與國家的產(chǎn)業(yè)政策緊密聯(lián)系起來，從而可以促進(jìn)資本市場(chǎng)的完善乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但該模式也并非完美，其最重要的缺點(diǎn)就是由于政府的干預(yù)過多，政府會(huì)根據(jù)不同階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率，因此在此模式下難以獲得穩(wěn)定的基金收益率。
1.1.2松散管理模式。該模式是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由政府和社會(huì)團(tuán)體管理的模式，其重要特點(diǎn)就是由國家的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保障的一般監(jiān)督，由政府、雇主和雇員三方或雇主和雇員兩方組成一個(gè)委員會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)施具體監(jiān)督，由公共的、少數(shù)私營的、公共私營合作的各類機(jī)構(gòu)實(shí)施操作和服務(wù)，管理和監(jiān)督分離，基金的收與支分離。如德國、法國、西班牙等一些歐盟國家采取的就是這種模式。
1.2私營管理模式
該模式是指將所有繳費(fèi)交給政府認(rèn)可的私營機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營。這種模式一般用于職業(yè)年金或部分公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理?，F(xiàn)在國際上將該模式分為以下兩種:
1.2.1完全私有化模式。采取完全私有化模式的典型代表國家就是智利，強(qiáng)制建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶，交由政府認(rèn)可的私營機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理。
智利1980年開始實(shí)行新的完全積累基金制度，推行養(yǎng)老個(gè)人負(fù)責(zé)制和基金運(yùn)作市場(chǎng)化，強(qiáng)制建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶。智利的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》規(guī)定養(yǎng)老金的管理由私人機(jī)構(gòu)實(shí)施，為此建立了專門的新組織——養(yǎng)老基金管理公司AFP。AFP是私營性質(zhì)的股份制公司，股東可以是法人，也可以是個(gè)人，但不能是官方機(jī)構(gòu)。目前，智利全國由21家這樣的公司，它們分別由企業(yè)、貿(mào)易協(xié)會(huì)、工會(huì)、銀行持股，大股東均為商業(yè)銀行。
智利有關(guān)法律規(guī)定，每個(gè)職工每月都必須交納本人完稅后月工資的10%，存人所建立的個(gè)人資本積累帳戶，但可以根據(jù)個(gè)人的喜好自由選擇一家AFP來管理和投資自己的個(gè)人資本帳戶，其成員資格不會(huì)因?yàn)檎{(diào)動(dòng)工作、失業(yè)或者退休而終止，國家對(duì)最低投資收益和保障擔(dān)保，要求最低收益達(dá)到全部養(yǎng)老基金平均收益率的50%。另外，AFP自身的資產(chǎn)與養(yǎng)老基金分開經(jīng)營，養(yǎng)老基金在法律和財(cái)務(wù)上獨(dú)立于公司;養(yǎng)老基金的投資收益完全歸于養(yǎng)老基金，不納稅，但AFP的經(jīng)營活動(dòng)要納稅。在1981-1995年智利的AFP的年平均投資回報(bào)率達(dá)13.5%，是國家管理制度下投資收益的5倍。
智利模式的優(yōu)點(diǎn)有:由于有眾多的私人養(yǎng)老基金管理公司參與投資管理，各公司為了其自身的生存，會(huì)以提供較高收益率來吸引顧客;由于眾多私人基金管理公司的存在，有利于促進(jìn)這些基金選擇良好的投資方向，各基金管理公司選擇不同的投資組合，有利于降低投資風(fēng)險(xiǎn)。缺點(diǎn)主要在于眾多私人基金管理公司為了拉攏客戶，相關(guān)運(yùn)作成本提升，增加了個(gè)人為私人基金管理公司繳納的管理費(fèi)用。
1.2.2部分私有化模式。采取該模式的代表國家之一就是哈薩克斯坦。哈薩克斯坦于1998年1月1日以法律的形式正式實(shí)施養(yǎng)老金的改革方案，從過去的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向個(gè)人積累性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國內(nèi)成立了巧家養(yǎng)老基金AFP和7家養(yǎng)老基金資產(chǎn)管理公司AMC,統(tǒng)一由中央集中管理。養(yǎng)老基金負(fù)責(zé)管理其成員的個(gè)人帳戶，而資產(chǎn)管理公司則負(fù)責(zé)把積累的基金投資于各種證券，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值。在巧家養(yǎng)老基金中有一家是國營養(yǎng)老基金，其余14家是私人養(yǎng)老基金。國家養(yǎng)老基金由哈薩克斯坦中央銀行直接托管，直接投資不需要經(jīng)過資產(chǎn)管理公司投資運(yùn)營。職工可以在巧家養(yǎng)老基金中選擇一家加人，如果職工為決定參與哪一家的養(yǎng)老基金，則被自動(dòng)劃人國家養(yǎng)老基金。另外，職工在加人任何一家養(yǎng)老基金后，可以在國家養(yǎng)老基金和私人養(yǎng)老基金中自由轉(zhuǎn)換。哈薩克斯坦新養(yǎng)老金制度改革以來，養(yǎng)老金整體收益率還是比較令人滿意的。養(yǎng)老金改革實(shí)施的第一年其收益率高達(dá)32.93%，以后幾年的收益率也呈現(xiàn)逐步上升之勢(shì)。
該模式的主要優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資可以獲得較高的收益率，而且基金的安全性得到了很好的保證，如國家養(yǎng)老基金的成立;同智利模式一樣，該模式在優(yōu)化基金投資方向，促進(jìn)資本市場(chǎng)完善方面也起到了一定的作用。缺點(diǎn)則體現(xiàn)在各基金公司為吸引顧客加大宣傳營銷費(fèi)用等而引起的管理成本增加。
1.3公共管理模式與私營管理模式的成本與收益比較
1.3.1成本比較。采取私營管理模式的國家由于諸多私人養(yǎng)老基金管理公司的存在，各公司為了吸引更多客戶，加大了宣傳和營銷費(fèi)用，使?fàn)I銷成本和管理費(fèi)用增加，而且在這些國家，政府一般都會(huì)規(guī)定最低投資收益，并且對(duì)私人養(yǎng)老基金管理公司進(jìn)行監(jiān)管，這樣也加大了投資管理成本。而在公共管理模式下，政府通過集中籌資基金，在投資管理中形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而降低了投資管理成本。參保者只須將養(yǎng)老基金交由政府管理，無須自己尋找基金管理公司，這樣也相對(duì)增加了參保者的收人。
1.3.2收益比較。一般來看，私營管理模式獲得的收益率要高于公共管理模式。實(shí)行私營管理模式的國家，成立多家私人養(yǎng)老基金管理公司，投保者可以根據(jù)各公司的業(yè)績來選擇投保，這樣就使各家公司為了吸引客戶而提高投資收益。正是私營管理中存在的競(jìng)爭使該模式獲得了高收益。
2.各國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式的共同經(jīng)驗(yàn)
2.1為保證基金的安全性以及投資收益率，政府必須為自己正確定位
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由于其保證人民最基本生活的特殊性，客觀上要求安全性居首要地位，但又由于基金屬于長期性基金，其保值增值也是各國必須面對(duì)的一個(gè)重要問題，這就要求政府在其應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域來對(duì)基金進(jìn)行管理。例如在智利模式中，政府雖然不直接參與基金的投資運(yùn)作，卻扮演著規(guī)則制定者和監(jiān)督著的作用。智利政府為了規(guī)范養(yǎng)老基金管理的公司的運(yùn)作專門成立了養(yǎng)老基金管理總監(jiān)署，該機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于政府，直接監(jiān)控和協(xié)調(diào)養(yǎng)老基金的管理經(jīng)營。各養(yǎng)老基金管理公司必須每月向總監(jiān)署和全社會(huì)公布最近36個(gè)月的盈利狀況?？偙O(jiān)署根據(jù)各養(yǎng)老基金歷史記錄，制定出最低收益標(biāo)準(zhǔn)。如果在一段時(shí)間內(nèi)不能達(dá)標(biāo)，則取消該養(yǎng)老基金管理公司的經(jīng)營權(quán)。這一措施不僅能有效對(duì)基金管理公司實(shí)施監(jiān)控，而且有助于保護(hù)廣大投保者投保后的收益不受損害。
2.2養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須遵循法制化管理的原則
為使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能夠規(guī)范運(yùn)營，切實(shí)保證投保人的利益不受損害且逐步提高其福利水平，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的法制化管理是勿庸置疑的。許多建立社會(huì)保障的國家相繼通過頒布相關(guān)法律確定了社會(huì)保障的法制地位。美國于1935年最先頒布了《社會(huì)保障法》，并設(shè)立社會(huì)保障署，由聯(lián)邦政府直接管理老年保險(xiǎn)計(jì)劃。目前，《美國退休、遺屬、殘廢和老年健康保險(xiǎn)》在美國社會(huì)保障制度中占有重要位置，其開支數(shù)額占美國社會(huì)保障體系總開支約80%。有了法律的約束，社會(huì)保障基金的安全性才會(huì)得到保障，基金的投資才會(huì)逐步規(guī)范，人民的收益、福利也才會(huì)依法得到保障。
2.3養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營富于群眾監(jiān)督
沒有約束的權(quán)力是可怕的。社會(huì)保障基金也是如此，缺乏監(jiān)督只會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老基金的分散流失以及被挪用、占用。在新加坡模式中，中央公積金局由政府、雇主、雇員和專家組成，其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)作等過程均受到了嚴(yán)格的監(jiān)督，這樣才不致于使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無法正常發(fā)揮其作用。
2.4養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行以市場(chǎng)化管理為主
政府管理旨在保證基金的安全性，但要保證基金的保值增值還是需要交給市場(chǎng)來做的。市場(chǎng)化管理的主要目標(biāo)就是優(yōu)化養(yǎng)老金配置。實(shí)行養(yǎng)老基金市場(chǎng)化運(yùn)作，通過養(yǎng)老保險(xiǎn)基金機(jī)構(gòu)投向資本市場(chǎng)獲得較高回報(bào)率，不僅保證了基金的保值增值，加快了養(yǎng)老基金的積累，提高了人們的福利，而且有利于促進(jìn)資本市場(chǎng)的完善。
3.我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式的選擇
我國目前采取的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式是社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人帳戶基金相結(jié)合，實(shí)行混帳管理。隨著人口老齡化的提前到來，現(xiàn)行的養(yǎng)老基金管理模式急需變革。本文認(rèn)為應(yīng)將兩種不同性質(zhì)的基金分開管理。
3.1將統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶基金分開管理的原因
3.1.1兩種基金功能不同，有必要將其分開管理。統(tǒng)籌基金的功能是收人再分配，注重的是公平;而個(gè)人帳戶基金則強(qiáng)調(diào)的是其保值增值，注重的是效率。作為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第一支柱的社會(huì)統(tǒng)籌基金是廣大職工養(yǎng)老的本錢，盡管對(duì)其的保值增值也是必要的，但必須以安全性為首要原則，硬性地將兩種基金混合管理，實(shí)際上就是以支定收和以收定支兩種不同的財(cái)務(wù)機(jī)制矛盾地混合在一起，如果產(chǎn)生了養(yǎng)老基金的缺口，則不能明顯地確定導(dǎo)致缺口地原因到底是由于統(tǒng)籌基金地缺口還是個(gè)人帳戶基金地缺口。
3.1.2兩種基金分開運(yùn)作，有助于防止基金挪用等現(xiàn)象。我國實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來，為廣大的老年人提供了較好的待遇，基本保證了他們的老年生活，但這卻是以不斷增長的養(yǎng)老基金缺口和挪用個(gè)人帳戶基金來填補(bǔ)統(tǒng)籌基金缺口來實(shí)現(xiàn)的。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)立個(gè)人帳戶的初衷是為職工的未來養(yǎng)老進(jìn)行預(yù)先積累和保值增值。但政府在實(shí)際運(yùn)作過程中卻挪用個(gè)人帳戶基金，出現(xiàn)了所謂的“空帳問題”。將兩種基金分開管理，對(duì)個(gè)人帳戶基金實(shí)行透明化管理，則能有效地避免個(gè)人帳戶基金被挪用，充分發(fā)揮其對(duì)國民儲(chǔ)蓄和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。
3.1.3兩種基金對(duì)投資收益的要求不同，需將其分開管理。相比社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金來說，個(gè)人帳戶基金更加注重投資及其收益。在實(shí)際的投資運(yùn)作中，采取公共管理模式通常由政府部門運(yùn)營機(jī)構(gòu)對(duì)基金進(jìn)行投資，而這些機(jī)構(gòu)多是非贏利性的，而且又以政府財(cái)政為后盾，這樣就導(dǎo)致它缺乏基金良好盈利水平的內(nèi)在動(dòng)力和外在動(dòng)力。再者，以基金安全性為首要原則，政府通常也會(huì)對(duì)社保基金的投資對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格的限制。但這并不是說個(gè)人帳戶基金投資的安全性就不重要，在個(gè)人帳戶基金上，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管，采取不同于統(tǒng)籌基金的投資管理模式。
3.2兩種基金管理模式的選擇
綜上所述，本文建議對(duì)兩種基金分開管理。
[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，商業(yè)銀行，助學(xué)貸款
目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行“以收定支，略有節(jié)余”的原則，并逐漸向基金積累制轉(zhuǎn)變。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金每年都有結(jié)余，但結(jié)余的數(shù)額在逐年降低。到2003年末，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余已達(dá)2207億元。隨著我國老年人口規(guī)模的迅速增長及人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，不僅從需求方面對(duì)中國社會(huì)養(yǎng)老保障造成壓力，在供給方面也對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障形成沖擊。財(cái)政部社會(huì)保障司對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支進(jìn)行預(yù)測(cè)。結(jié)果表明，基金在2028年將首次出現(xiàn)赤字，當(dāng)期赤字為3089億元，2031年赤字額將達(dá)到高峰，為3808億元。
目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道主要是銀行儲(chǔ)蓄投資和國債投資，保險(xiǎn)投資的多元化程度遠(yuǎn)低于國際市場(chǎng)水平，尤其是缺少足夠的信用風(fēng)險(xiǎn)類產(chǎn)品。由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營的途徑所限，基金的收益率偏低，這一方面使基金呈現(xiàn)逐漸貶值的趨勢(shì)，另一方面使得目標(biāo)替代率(我國目標(biāo)替代率的確定以養(yǎng)老基金收益率等于工資增長率為假設(shè)前提)無法實(shí)現(xiàn)，從而動(dòng)搖我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率遠(yuǎn)低于工資增長率，個(gè)人賬戶實(shí)際積累額達(dá)不到目標(biāo)積累額，如不及時(shí)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資組合，提高收益率，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)在不久將陷入“被迫提高繳費(fèi)率——企業(yè)不堪重負(fù)，個(gè)人無力投保——養(yǎng)老保險(xiǎn)制度崩潰”的危機(jī)之中。
面對(duì)我國現(xiàn)狀，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余資金的去向就顯得尤為重要。因此，在保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資安全性的同時(shí)，提高其收益性對(duì)我國來說更加重要。
而另一方面，大學(xué)校園中大約20%的莘莘學(xué)子，由于家境貧寒，需要通過助學(xué)貸款的方式來順利結(jié)束學(xué)業(yè)。然而，目前由商業(yè)銀行來提供助學(xué)貸款的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況并不理想。
一是現(xiàn)行的助學(xué)貸款制度存在著政策性目標(biāo)和商業(yè)性手段之間難以兩全的矛盾。國家助學(xué)貸款是由國家指定的商業(yè)銀行面向在枚的全日制高等學(xué)校(包括民辦高校)中經(jīng)濟(jì)困難的本?？茖W(xué)生、第二學(xué)位學(xué)生、研究生發(fā)放的無需抵押的，在校期間政府給予全額貼息的個(gè)人信用貸款，目的是幫助普通高等學(xué)校的經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生支付學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和生活費(fèi)，以保障其順利完成學(xué)業(yè)。國家助學(xué)貸款一方面具有保證教育機(jī)會(huì)均等，．維護(hù)高校和社會(huì)穩(wěn)定，幫助經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)的政策性目標(biāo)。另一方面，國家助學(xué)貸款又委托商業(yè)銀行運(yùn)作，定位于商業(yè)貸款性質(zhì)，實(shí)際上又將風(fēng)險(xiǎn)交由商業(yè)銀行承擔(dān)，從而難以避免地出現(xiàn)政策性目標(biāo)與商業(yè)性運(yùn)作之間難以兩全的矛盾。
二是貸款難。助學(xué)貸款是一項(xiàng)信用政策貸款，帶有扶貧和支教性質(zhì)，既無擔(dān)保又無抵押，還貸主要依靠學(xué)生未來的還貸能力及其還貸意愿，風(fēng)險(xiǎn)較大，而商業(yè)銀行以追求利潤最大化為目標(biāo)，自然不愿承擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)考查學(xué)生的個(gè)人信用和學(xué)生的還貸意愿及還貸能力都無從審查，借貸雙方信息不對(duì)稱現(xiàn)象較為嚴(yán)重。通常銀行確定誰的信用更好，誰未來現(xiàn)金量更高，往往以名牌大學(xué)及高學(xué)歷為判斷的標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)一般的院校退避三舍的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。其結(jié)果是貧困學(xué)生因?yàn)樗谠盒２煌a(chǎn)生不同的獲得助學(xué)貸款的機(jī)會(huì)，相當(dāng)多的地方院校仍得不到助學(xué)貸款的支持，這使國家助學(xué)貸款成效大打折扣，造成了信貸配給不平衡的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國高校各類在校學(xué)生1600萬人，其中經(jīng)濟(jì)比較困難的學(xué)生約占20%。而截至2005年3月份，全國高校已簽訂國家助學(xué)貸款合同的學(xué)生人數(shù)只有85．5萬人，即僅有27%左右的貧困生獲得貸款。高校學(xué)生普遍反映獲得助學(xué)貸款太難了。
三是違約率高。權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，目前全國學(xué)生貸款逾期不還的比例已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類型的貸款，有些學(xué)校甚至高達(dá)20%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在未能如約償還國家助學(xué)貸款的諸種原因中，誠信教育的不足和信用的缺失是一個(gè)原因。而在約束貸款人方面，國家助學(xué)貸款制度缺乏有效的剛性措施是原因之二，借款人畢業(yè)后奔赴四面八方，銀行與不少借款人根本聯(lián)系不上，對(duì)其失信行為束手無策，貸后約束機(jī)制不完善使借貸風(fēng)險(xiǎn)無從控制。就業(yè)困難或就業(yè)處境不佳(既有客觀因素也有主觀因素)是最主要的原因。解決這個(gè)問題的辦法除了培養(yǎng)守信意識(shí)和采取更靈活便捷的還款形式外，加強(qiáng)貸款制度建設(shè)、提高失信成本是解決問題的根本辦法。
四是追討成本高。銀行方面有關(guān)人員指出，國家助學(xué)貸款一般發(fā)放期限長、風(fēng)險(xiǎn)大，不可預(yù)測(cè)因素較多，特別是在貸后管理、催收等方面，銀行要付出較大成本，還貸情況不佳，就加大了銀行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期值。
如何找到一個(gè)既能控制貸款風(fēng)險(xiǎn)又能兼顧各方利益的有效辦法?一方面是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資金投資渠道少，投資多元化程度低，缺少足夠的信用風(fēng)險(xiǎn)類產(chǎn)品，造成社會(huì)資金的閑置和浪費(fèi)。另一方面是學(xué)子苦苦貸不到錢，不能正常進(jìn)行學(xué)業(yè)，造成更大社會(huì)資源的浪費(fèi)，是否能將兩者對(duì)接?本文提出一種觀點(diǎn)，即由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金代替商業(yè)銀行來提供助學(xué)貸款。由養(yǎng)老基金提供助學(xué)貸款有如下好處：
一是可以拓展保險(xiǎn)資金運(yùn)營渠道，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率。目前養(yǎng)老基金的投資主要是銀行存款和購買國債，都受同期的存款利率影響。由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供助學(xué)貸款后，其收益率受貸款利率影響。一般貸款利率總是高于存款利率，所以能提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率。
二是可以降低違約率。目前借款人違約率居高不下，主要是因?yàn)橘J款人貸出助學(xué)貸款后，對(duì)借款人缺乏有效的約束機(jī)制，借款人違約成本低或者是根本沒有違約成本。由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供助學(xué)貸款后，一方面可以根據(jù)貸款人的實(shí)際情況展期還款，降低由于就業(yè)困難或就業(yè)處境不佳等原因被迫違約的違約率。而現(xiàn)在助學(xué)貸款的貸款機(jī)構(gòu)是商業(yè)銀行，每年都要進(jìn)行獨(dú)立核算，其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越大借款還款期限越長，預(yù)提的壞賬準(zhǔn)備就越多，影響其盈利能力，從而影響其競(jìng)爭力，所以銀行都希望在短期內(nèi)還款，因此限制了較短的還款期，造成了高違約率。由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供助學(xué)貸款后，首先貸款者不是商業(yè)機(jī)構(gòu)，不會(huì)只看重企業(yè)內(nèi)部效益，更看重社會(huì)效益，只要不影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金一定期限內(nèi)的需要量，可適當(dāng)展期，并且由借款者承擔(dān)展期的利息。這樣既降低了由于就業(yè)困難或就業(yè)處境不佳等原因被迫違約的違約率，又保證了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的高收益率。另一方面，對(duì)于那些缺少信用的借款者，通過約束機(jī)制的建立使其不得不還款。將借款者的還款額及還款期與借款者的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶結(jié)合，對(duì)于惡意違約者可從其養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶中直接劃出，并不準(zhǔn)予以后補(bǔ)繳這部分劃撥款，這將直接影響借款者未來的收益。而養(yǎng)老基金對(duì)于個(gè)人的作用是保障離退休職工基本生活需要。借款者作為經(jīng)濟(jì)人及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者通過還款與不還款的博弈，自然會(huì)選擇還款，從而降低了違約率。這樣既保證了養(yǎng)老基金的安全性又保證了收益性。
三是可以改變政策性目的由商業(yè)機(jī)構(gòu)來運(yùn)作的模式?，F(xiàn)在的助學(xué)貸款由商業(yè)銀行提供，助學(xué)貸款是一種信用貸款，既無抵押又無擔(dān)保，因此銀行所提供的貸款越多所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就越大，所以，銀行寧可冒被罰款的風(fēng)險(xiǎn)也不愿多貸款，所以出現(xiàn)貸款難現(xiàn)象。由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供助學(xué)貸款后，可以在一定程度緩解貸款難的問題。
[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌與平衡
21世紀(jì)，我國已步入人口老齡化社會(huì)，2000年我國60歲以上的老年人口已達(dá)1.3億，占總?cè)丝诘?0.2%，并以每年3%的速度遞增。隨著老齡化人口比例的攀升，養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)系數(shù)也隨之提高，加上預(yù)期的人口壽命延長、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不斷提高、城市大量在職職工提前退休、基金收繳率下降、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理不善等諸多因素，我國正不可避免地面臨著嚴(yán)峻的養(yǎng)老保險(xiǎn)平衡危機(jī)。
目前，我國在確保離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放的同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不平衡、資金短缺的現(xiàn)象日益突出，這一問題的存在，直接影響著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行及其作用的發(fā)揮，因此探討我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌與平衡，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的利用率顯得尤為迫切。
一、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及保險(xiǎn)基金概述
現(xiàn)代社會(huì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家社會(huì)保障制度重要組成部分，即國家通過立法強(qiáng)制建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡并退出勞動(dòng)崗位時(shí)，可以從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取養(yǎng)老金，以保證其基本生活的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。目前，世界各國實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要有三種模式：
1.傳統(tǒng)型。又稱與雇傭相關(guān)模式，最早被德國俾斯麥政府于1889年頒布養(yǎng)老保險(xiǎn)法所創(chuàng)設(shè)，后被美國、日本等國家所采納。該模式主要是通過立法強(qiáng)制雇主和雇員參保，保險(xiǎn)費(fèi)由雇主和雇員負(fù)擔(dān)。在籌資方式上實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付”，以支定收，事先確定養(yǎng)老金的工資替代率，然后再以支出來確定總繳費(fèi)率。
2.國家統(tǒng)籌型。該類型又可分為兩種：一種是福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)，最早在英國創(chuàng)設(shè)，目前適用于瑞典、澳大利亞、加拿大等國。該制度的特點(diǎn)是實(shí)行完全的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度，并按“支付確定”的方式來確定養(yǎng)老金水平，優(yōu)點(diǎn)在于運(yùn)作簡單易行，通過收入再分配的方式對(duì)老年人提供基本生活保障；其缺陷為政府負(fù)擔(dān)過重，缺乏對(duì)個(gè)人的激勵(lì)機(jī)制；另一種類型是前蘇聯(lián)所創(chuàng)的類似于福利國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但其適用對(duì)象并非全體社會(huì)成員，而是在職勞動(dòng)者，實(shí)行單一層次保險(xiǎn)體制。
3.強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型。又可分為新加坡模式和智利模式兩種。新加坡模式是一種公積金模式，主要強(qiáng)調(diào)自我保障，建立個(gè)人公積金賬戶，由勞動(dòng)者于在職期間與其雇主共同交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)者在退休后完全從個(gè)人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金，國家不再以任何形式支付養(yǎng)老金。智利模式作為另一種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄類型，個(gè)人賬戶的管理完全實(shí)行私有化，將個(gè)人賬戶交由自負(fù)盈虧的私營養(yǎng)老保險(xiǎn)公司來管理，勞動(dòng)者可以自由地選擇基金管理公司，該種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最大特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)效率。
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金亦稱為退休基金，是各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要實(shí)現(xiàn)手段，即雇員在工作一定年限后退休自雇主所獲得之給付，可以是一次或定期終身給付。該類基金屬于專用基金，具有自身的特性。
(1)社會(huì)性。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)政策，以全體社會(huì)成員為對(duì)象，在基金的籌集、給付及基金資產(chǎn)的營運(yùn)上具有強(qiáng)烈的社會(huì)性，無論是管理的過程和具體環(huán)節(jié)均體現(xiàn)了社會(huì)或政府行為。
(2)儲(chǔ)蓄性。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金相當(dāng)一部分是通過個(gè)人賬戶預(yù)籌的，特別是積累基金，主要是通過個(gè)人賬戶進(jìn)行預(yù)籌，儲(chǔ)蓄起來以備將來支付養(yǎng)老金的資金。
(3)互。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集和給付實(shí)行一定程度的社會(huì)統(tǒng)籌，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)互助，減輕勞動(dòng)者的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為:①基金籌措由國家、雇主和個(gè)人三方負(fù)擔(dān)，并從中劃出部分作為社會(huì)統(tǒng)籌基金；②基金營運(yùn)收益，全部并入基金并免征稅費(fèi)，歸全體投保人共有，而并不按個(gè)人繳費(fèi)多少分享；③除個(gè)人繳費(fèi)儲(chǔ)蓄部分，在投保人死亡情況下，其個(gè)人賬戶的儲(chǔ)存額或未領(lǐng)取完的部分，歸入社會(huì)統(tǒng)籌基金。
二、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌與平衡分析
1.區(qū)際統(tǒng)籌與平衡存在的問題。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金區(qū)際統(tǒng)籌與平衡是以行政性區(qū)域?yàn)橛^察點(diǎn)的一種分析方式，著眼于地區(qū)間的統(tǒng)籌與平衡。從我國目前現(xiàn)狀看來，主要存在以下問題：
(1)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低且條塊分割。我國目前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的區(qū)際統(tǒng)籌層次低且條塊分割，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑功能不強(qiáng)。自1986年始推行社會(huì)統(tǒng)籌及社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的籌集模式，從其實(shí)施的情況來看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集并不理想。到目前為止，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次還較低，調(diào)劑范圍還比較狹窄，基金的使用效率不高，大多數(shù)還僅限于縣級(jí)范圍或地市范圍。同時(shí)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)電力、交通、郵電等11個(gè)行業(yè)部門在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌，不參加地方養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，在相當(dāng)大的程度上影響了地方統(tǒng)籌基金的供給，盡管行業(yè)統(tǒng)籌工作于1998年初月底向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)移交完畢，并按先移交，后調(diào)整原則，參加所在地區(qū)的社會(huì)統(tǒng)籌，但其實(shí)施期間所產(chǎn)生的后遺癥以及行業(yè)移交前的不規(guī)范操作，如擴(kuò)大統(tǒng)籌項(xiàng)目、調(diào)低繳費(fèi)率、提高支付標(biāo)準(zhǔn)等，在短期內(nèi)是難以消除的。
(2)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金區(qū)間發(fā)展不平衡。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各地養(yǎng)老基金的供給能力與需求壓力各不相同，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口年齡結(jié)構(gòu)年輕的地區(qū)或城市，積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金較多，但經(jīng)濟(jì)落后、人口年齡結(jié)構(gòu)老化的地區(qū)或城市則積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金較少，少數(shù)地區(qū)甚至入不敷出。一方面，部分發(fā)達(dá)地區(qū)或城市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累較多；另一方面，部分不發(fā)達(dá)地區(qū)的離退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金。這樣，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能在較大范圍內(nèi)相互調(diào)劑，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累不能補(bǔ)足經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的欠缺，在總體上影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用效率。
2.代際統(tǒng)籌與平衡存在的問題。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金代際統(tǒng)籌與平衡是以參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人口的年齡為劃分點(diǎn)進(jìn)行分析的一種方式，著眼于上下代之間的統(tǒng)籌與平衡。目前我國實(shí)行的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合制度意味著現(xiàn)在在職的一代人既要承擔(dān)繼續(xù)供養(yǎng)上一代老人的義務(wù)，又要為自己將來養(yǎng)老進(jìn)行個(gè)人賬戶積累，代際統(tǒng)籌與平衡矛盾已經(jīng)凸顯出來。
(1)現(xiàn)收現(xiàn)付方式不能應(yīng)對(duì)人口老齡化的需求。在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下，養(yǎng)老金可由雇主的收入或資產(chǎn)支付，或由政府自雇主及雇員的收入抽稅支付，一般而言沒有成立基金。這一制度通常在工作人口遠(yuǎn)大于退休人口，或人口結(jié)構(gòu)年輕時(shí)，并無困難，但在老齡化較為嚴(yán)重的情況下，這種養(yǎng)老金世代移轉(zhuǎn)，無以為繼。據(jù)預(yù)測(cè)，中國城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員與在職職工的比例2030年將達(dá)到48.95%，2050年將達(dá)到55.46%，若采取現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，基金提取比例將超過工資總額的40%，因此必須成立基金以便積累。
(2)退休年齡是影響?zhàn)B老金負(fù)擔(dān)水平的一個(gè)基本因素。一般來說，在平均預(yù)期壽命和保障水平一定的情況下，退休年齡提高，則平均享受養(yǎng)老金年限就縮短，養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)就能降低。我國現(xiàn)行法定退休年齡規(guī)定是男60歲、女干部55歲、女工人50歲，特殊工種職工可以提前5年退休，在國務(wù)院確定的111個(gè)“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點(diǎn)城市的國有破產(chǎn)工業(yè)企業(yè)中的職工可以提前5年退休。這些規(guī)定與國際上隨著人口壽命增長而不斷延長退休年齡的政策相比一般要早退5年～10年。更值得注意的是一些地區(qū)和企業(yè)為減輕職工下崗和失業(yè)壓力，通過采取提前退休的方式解決老職工再就業(yè)難的矛盾。實(shí)際上是把就業(yè)的壓力轉(zhuǎn)移給養(yǎng)老保險(xiǎn)，把近期的問題推向遠(yuǎn)期。(3)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金欠繳嚴(yán)重。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率逐年下降已是事實(shí)，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率1999年為88.84%，其中有部分省份低于85%。據(jù)有關(guān)資料顯示，從1993年到1999年因養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率不到位一項(xiàng)，就造成欠收養(yǎng)老基金472億元。目前這一狀況并沒有好轉(zhuǎn)，各地追繳的呼聲此起彼落，巨額欠費(fèi)無疑削弱了基金的營運(yùn)基礎(chǔ)。
三、對(duì)策與建議
1.逐步擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌范圍。完善我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)三部分體系，逐步建立省、自治區(qū)、直轄市的省級(jí)統(tǒng)籌，并向國家級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)。同時(shí)，通過控制和調(diào)整個(gè)人退休年齡，在社會(huì)老齡化高峰臨近時(shí)控制撫養(yǎng)比，進(jìn)而達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增收減支。
2.建立層次型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌體系。結(jié)合世界銀行1994年基于儲(chǔ)蓄、重分配與共同保險(xiǎn)三種功能提出的建議，我國可建立三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌體系：第一層次為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，為強(qiáng)制確定給付，省級(jí)統(tǒng)籌、隨收隨付、最終做到部分積累；第二層次是強(qiáng)制確定提拔，個(gè)人賬戶累積制；第三層次為企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)及個(gè)人自愿商業(yè)保險(xiǎn)，視企業(yè)和個(gè)人的需要辦理。而對(duì)于我國廣大的農(nóng)村人口，更要建立多層次統(tǒng)籌體系，充分發(fā)揮國家、農(nóng)村集體及個(gè)人的自有優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，最終與改革到位的城市社會(huì)保障體系相融合，成為未來統(tǒng)一的國家社會(huì)保障體系的一部分。
3.提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營效率，確?；鹪鲋?。國外養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要增殖方式是進(jìn)行證券市場(chǎng)投資。據(jù)有關(guān)資料顯示，美國從1950年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資在股票總市值中的0.8％上升至1998年的29.6％，而全球主要市場(chǎng)上養(yǎng)老保險(xiǎn)基金掌握的股票比例在20年內(nèi)增加了超過20％。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部主持完成的《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測(cè)算與管理》報(bào)告分析，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)計(jì)近兩年將達(dá)到1000億元，并在今后幾年以30％以上的速度遞增。根據(jù)專家經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)單一機(jī)構(gòu)資金量占市場(chǎng)市值的10％以下時(shí)，該資金進(jìn)入市場(chǎng)將不會(huì)引起市場(chǎng)的巨大波動(dòng)。
但同時(shí)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金通過證券市場(chǎng)進(jìn)行投資時(shí)，對(duì)資金的安全性和回報(bào)的穩(wěn)定性要求很高，一方面需要證券市場(chǎng)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供一個(gè)規(guī)范、穩(wěn)健的投資環(huán)境，提供適合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金特點(diǎn)的投資品種；另一方面需要注重養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)的控制，注意選擇風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的投資品種，如證券投資基金。
4.社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增殖途徑的多源化。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)組合形式取決于資本市場(chǎng)的發(fā)育程度，而多元化的資產(chǎn)組合能夠有效地減少其中每一種資產(chǎn)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)估計(jì)，今后十年內(nèi)我國養(yǎng)老基金結(jié)余規(guī)模有可能達(dá)到1.5萬億元，基金的保值增值和投資出路的問題已經(jīng)越來越緊迫。基金增殖途徑的多源化無論對(duì)于保證養(yǎng)老金定額支付需求，還是對(duì)于提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是非常重要的一個(gè)問題。目前我國基金增殖的方式主要是靠銀行存款利息和購買國家公債實(shí)現(xiàn)基金增殖，這種辦法雖然能保證基金運(yùn)行安全，但增殖率極低。事實(shí)上，如稅收融資、國有資產(chǎn)變現(xiàn)融資、抵押貸款、不動(dòng)產(chǎn)投資等都可以彌補(bǔ)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，為其保值增值提供了一條現(xiàn)實(shí)的途徑。
5.完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管體制。首先要加強(qiáng)政府監(jiān)管部門自身的建設(shè)和約束機(jī)制，財(cái)政和審計(jì)部門負(fù)有重要的監(jiān)管職能，要定期公布基金狀況；中國社會(huì)保障監(jiān)管委員會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國人民銀行等專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段進(jìn)行監(jiān)控；其次需建立基金的自律機(jī)構(gòu)，建立社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)投資標(biāo)準(zhǔn)、投資方向、投資模式等的監(jiān)控，各地區(qū)應(yīng)設(shè)立由政府代表、企業(yè)代表、工會(huì)代表和離退休人員代表等各方面人士組成的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、營運(yùn)機(jī)構(gòu)的日常工作進(jìn)行監(jiān)督，防止養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占、挪用、浪費(fèi)，以提高其使用效益。
關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管
一、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金迫切需要投資
養(yǎng)老問題是任何一個(gè)社會(huì)、任何一個(gè)人都無法回避的問題?；陴B(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)性和社會(huì)性，為保證人們退休后的生活水平，通常以養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，最終以養(yǎng)老金的形式返回到養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益人手中。因而，償付能力的充足性是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的根本問題，投資成為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的迫切需要。
1.巨額隱性債務(wù)問題需要解決。在我國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“統(tǒng)賬結(jié)合”籌集模式下，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶由企業(yè)繳費(fèi)；個(gè)人賬戶按照職工工資繳費(fèi)比例建立。企業(yè)繳費(fèi)率由各省政府自行確定，不超過企業(yè)工資總額的20%.但在實(shí)行該體制以前，已經(jīng)退休的職工和在現(xiàn)收現(xiàn)付的舊體制下已經(jīng)工作一定年限的在職職工，都沒有時(shí)間或沒有足夠的時(shí)間為個(gè)人賬戶積累資金。這勢(shì)必造成了目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支和個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在退休人員每年以6%的速度遞增的情況下，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口已經(jīng)從1998年的100多億元增加到2003年的400億元左右。改革遺留下的隱性債務(wù)日益加劇。其中導(dǎo)致基金缺口的原因是：一是退休年齡偏低；二是待遇水平偏高。
2.社會(huì)老齡化問題需要漸漸化解。在進(jìn)入本世紀(jì)，我國60歲和65歲以上人口分別占到全部人口10%和7%，被認(rèn)為是我國人口老齡化進(jìn)入一個(gè)新階段。據(jù)測(cè)算，我國老年人在2015年前后將高達(dá)2億，在老齡化高峰時(shí)我國老年人將在4億以上。然而，我國今天國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值只占世界的3.8%，卻要負(fù)擔(dān)著世界20%的老人乃至1/4（25%）的老人。我國在職職工與退休職工的比例是：2000年為5：1.2001年為4.1：1；預(yù)測(cè)2020年為2.2：1，2030年下降為1.8：1.據(jù)預(yù)測(cè)，2030年左右我國退休高峰（60歲以上人口約占33500萬，約占總?cè)丝诘?7%）來臨時(shí)，退休費(fèi)將占工資總額的36%，高出國際公認(rèn)的26%的警戒線10個(gè)百分點(diǎn)。目前正不斷擴(kuò)大的老齡化危機(jī)，對(duì)存在缺口的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來說是雪上加霜。
3.需要投資擴(kuò)充基金?；鸬膩碓粗饕ㄕ?cái)政撥款、企業(yè)（雇主）繳費(fèi)、職工（雇員）繳費(fèi)和基金運(yùn)營收入四個(gè)方面。為盡快充實(shí)社會(huì)保障基金，一方面要繼續(xù)保持適度的財(cái)政支持，按照“中央社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例要逐步達(dá)到15-20%”的要求，在確保中央財(cái)政當(dāng)期支付缺口補(bǔ)助和做實(shí)個(gè)人賬戶補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加財(cái)政投入，穩(wěn)定國有股海外上市減持和彩票公益金收入，適時(shí)開征大額遺產(chǎn)、奢侈品及高檔消費(fèi)等特別稅種，進(jìn)一步充實(shí)社會(huì)保障基金；但是政府財(cái)政的主要來源是納稅人，每年用于補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政畢竟是有限的，否則抽空財(cái)政會(huì)影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。企業(yè)和職工的負(fù)擔(dān)已經(jīng)比較重，還有醫(yī)療、工傷等其他繳費(fèi)，再加重企業(yè)負(fù)擔(dān)已經(jīng)不大可能。從理論上講，通過繳費(fèi)來擴(kuò)充基金畢竟有空間的限制。在繳費(fèi)比例、覆蓋范圍都飽和的情況下，繳費(fèi)就不能再帶來基金的增長。因此，長期的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金問題只能通過長期不斷的投資來解決。
4.基金管理方面存在的漏洞需要投資來化解。一方面，由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與財(cái)政密不可分的關(guān)系，造成了大量的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金流失，表現(xiàn)為基金挪用、隱瞞截留收入、福利獎(jiǎng)金等非正常支出等等，這一現(xiàn)象近幾年來隨著監(jiān)管力度的加大已有所控制。另一方面，因?yàn)檎骼U力度不足，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面近幾年才擴(kuò)展到私營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人員和一些靈活就業(yè)人員。而片面追求覆蓋面以應(yīng)付眼前的基金支付還會(huì)造成基金管理行為的短期化，出現(xiàn)“優(yōu)惠征收”、“打折征收”的現(xiàn)象，給以后的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金埋下巨大隱患。這使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資問題更加緊迫。
二、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的風(fēng)險(xiǎn)分析
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從形成到支付是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，其中，投資是實(shí)現(xiàn)基金增長最核心的一環(huán)。巨額的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投向資本市場(chǎng)，在追逐基金收益的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也為各方主體密切關(guān)注。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金理事會(huì)代表勞動(dòng)與社會(huì)保障部，專門負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和日常風(fēng)險(xiǎn)管理，選擇專業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資戰(zhàn)略和方針。投資管理人作為專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)，職能就是通過具體的投資戰(zhàn)術(shù)的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)收益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化。而政府部門出于社會(huì)安定的考慮，對(duì)投資的風(fēng)險(xiǎn)持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的所有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管理，有賴于一個(gè)完善的投資監(jiān)管體系，有賴于各個(gè)主體之間相互監(jiān)督、相互制約的權(quán)利關(guān)系和職責(zé)安排。
三、對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資問題監(jiān)管的幾點(diǎn)建議
1.以社保部門為核心，相關(guān)部門輔助進(jìn)行基金運(yùn)營的監(jiān)管。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)作跨越了多個(gè)部門，社會(huì)保障部門直接負(fù)責(zé)基金的征收和發(fā)放，目前還有政府財(cái)政撥款對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)充，基金的投資由專業(yè)的基金管理公司操作，所有的基金都通過銀行托管和流轉(zhuǎn)，最后受益人從個(gè)人在銀行的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶上取得養(yǎng)老金。這些部門通過委托管理聯(lián)系在一起。因而，對(duì)整個(gè)基金運(yùn)作的監(jiān)管，應(yīng)該是以社保部門為主，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)各司其專職又相互協(xié)作。在這樣的體系下，社會(huì)保障部門仍是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)督的核心力量。其他部門專司本職，只在本部門職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行監(jiān)管。只要權(quán)責(zé)明晰，就可以保證監(jiān)管的效率和成果。
2.建立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金數(shù)額巨大且專業(yè)性強(qiáng)，而基金的投資也是非常講究技術(shù)與專業(yè)的，需要有專門的機(jī)構(gòu)來監(jiān)管養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資。可以建立專業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管部門。而社會(huì)保障部門也可以把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的管理任務(wù)獨(dú)立出來，委托由社保部、企業(yè)和職工代表、專家組成的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金理事會(huì)管理。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的監(jiān)管，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金理事會(huì)的管理內(nèi)容應(yīng)包括：（1）審核批準(zhǔn)投資管理人、托管人的進(jìn)入和退出理事會(huì)負(fù)責(zé)下的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金業(yè)務(wù)。（2）限制投資組合與投資比例，嚴(yán)格防范投資管理人的冒險(xiǎn)行為。大多數(shù)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都投資于政府公債，而對(duì)投資于股票、債券、房地產(chǎn)等項(xiàng)目有嚴(yán)格限制。
基于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的特性和我國資本市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)性考慮，應(yīng)該在證監(jiān)會(huì)下獨(dú)立設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管司，專門行使證監(jiān)會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的監(jiān)管職能。其負(fù)責(zé)基金投資的具體行為包括：（1）與社保部門共同確定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)的基本資格，對(duì)基金公司高管的任職審核；（2）定期和不定期地對(duì)投資管理人進(jìn)行常規(guī)檢查；（3）接收基金公司的定期報(bào)告，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；（4）協(xié)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與其他基金、其他證券的關(guān)系，首先保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全穩(wěn)健和增長等等。托管銀行根據(jù)法律賦予的權(quán)利和自身的角色特點(diǎn)，也能有效對(duì)基金投資運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告投資管理人的異常交易或異常行為，督促投資管理人糾正違法違規(guī)行為。
[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險(xiǎn)；基金；監(jiān)管；國際；模式
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管既是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營與管理的一種過程控制，也是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的一種結(jié)果控制。從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的內(nèi)容可以看出，主要涉及了基金發(fā)展模式的選擇、基金的繳費(fèi)模式、運(yùn)營規(guī)范、監(jiān)管手段與模式以及對(duì)基金投資渠道的約束和規(guī)定等。之所以要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金加以監(jiān)管，動(dòng)因在于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要性與特殊性，對(duì)于退休者的“養(yǎng)命錢”要采取審慎與科學(xué)管理的態(tài)度，對(duì)于托管方和運(yùn)營方要進(jìn)行嚴(yán)格的篩選，對(duì)于投資方式的組合要加以全面地分析，保證基金管理和運(yùn)營的規(guī)范性、安全性、收益性、可持續(xù)性與協(xié)調(diào)性，注意對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和分化。目前，西方發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管方面積累了廣泛的經(jīng)驗(yàn)，本文對(duì)于美英等代表性國家的養(yǎng)老金監(jiān)管模式的分析，結(jié)合我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)營的現(xiàn)狀，進(jìn)而得出一種對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管操作具有實(shí)踐意義的有效模式，以確保我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展。
一、國際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管
分析養(yǎng)老金監(jiān)管的框架時(shí)，重要的是要區(qū)分該行業(yè)面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，從而采取有效的防范措施。銀行部門的監(jiān)管在國際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管中是一種重要而有效的手段，根據(jù)數(shù)量審慎的原則，內(nèi)部和外部審計(jì)被認(rèn)為是對(duì)銀行監(jiān)督十分重要的技術(shù)手段。大多數(shù)國家的銀行監(jiān)管主要包括了許可證制度和事前監(jiān)督，跟蹤監(jiān)督、執(zhí)行和解決過程，事后監(jiān)督等三個(gè)重要的過程。從目前世界各國銀行監(jiān)管的發(fā)展來看，面臨了諸多的金融問題和風(fēng)險(xiǎn)。因而，各國都在探討新的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的方式。
國外養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的監(jiān)管人一般通過利用與資本金和儲(chǔ)備相關(guān)的繁雜的準(zhǔn)入程序來限制進(jìn)入和提高安全性。以信托基金或基金會(huì)的形式建立的養(yǎng)老金計(jì)劃盡管會(huì)核實(shí)托管人的職業(yè)證書、信譽(yù)以及基金的經(jīng)營計(jì)劃，但對(duì)基金經(jīng)理很少實(shí)施嚴(yán)格的職業(yè)證書要求，并且基本上沒有資本金和儲(chǔ)備要求。通過不給那些有違反養(yǎng)老金法律的人給予終身排除在該行業(yè)之外的懲罰外，其他方面的監(jiān)管還可以以更間接的方式進(jìn)行。目前，世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管管理體制，主要有：一是由政府機(jī)構(gòu)直接管理，如美國、日本；二是由信托投資基金會(huì)管理，如澳大利亞；三是由基金管理公司直接管理，以智利為代表。從監(jiān)管模式來看，主要有兩種形式：一是審慎性監(jiān)管。其前提是經(jīng)濟(jì)發(fā)展已很成熟，金融體制比較完善，并且基金管理機(jī)構(gòu)也得到一定程度發(fā)展的國家，如美國等發(fā)達(dá)國家主要采用此模式。二是嚴(yán)格的限量監(jiān)管。這種監(jiān)管模式一般適用于經(jīng)濟(jì)體制不夠完善、管理制度剛剛建立、市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)不夠發(fā)達(dá)、法律不夠健全的國家，如智利、匈牙利等國家采用此模式。
目前，國際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的改進(jìn)趨勢(shì)主要著眼于養(yǎng)老金投資組合的多樣化，規(guī)避頭次風(fēng)險(xiǎn)；健全評(píng)估和審計(jì)體系，做好監(jiān)管過程中外部審計(jì)的整合，并明確外部審計(jì)的法定責(zé)任；加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)水平和結(jié)構(gòu)的管理；構(gòu)建監(jiān)督管理的能力，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)管；保持監(jiān)管者的獨(dú)立性，以確保監(jiān)管的效果。一般采用開放式基金模式的國家引入的是非常主動(dòng)的監(jiān)督方式，制定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；而采用職業(yè)模式的國家實(shí)行的一般是硬性監(jiān)督方式，主要是由于其監(jiān)管的機(jī)構(gòu)數(shù)量較多。通過對(duì)國際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系的梳理，我國可以更有效率地借鑒和選擇科學(xué)合理的基金監(jiān)管模式。
二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的現(xiàn)狀
我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管權(quán)主要由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)秘書處的法規(guī)及監(jiān)管部來行使，主要負(fù)責(zé)對(duì)基金資產(chǎn)、資金運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)管，負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)，對(duì)違紀(jì)違規(guī)的行為進(jìn)行調(diào)查。2001年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒發(fā)了《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，規(guī)定了社?；鹩蓢疑鐣?huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)行政管理，賦予了相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)利。財(cái)政部與勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合擬定了社保基金管理運(yùn)作的有關(guān)政策，對(duì)社保基金的投資運(yùn)營和托管情況進(jìn)行了監(jiān)督。除了法規(guī)及監(jiān)管部外，社保基金的托管人（主要指商業(yè)銀行）監(jiān)督社?；鹜顿Y管理人的投資運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為一并向社?；鹄硎聲?huì)進(jìn)行報(bào)告。但是，從我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金整體的監(jiān)管水平來看，仍然存在著很多問題。
首先，從組織構(gòu)成關(guān)系來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主管部門與基金管理機(jī)構(gòu)之間形成的是一種部門內(nèi)的委托——關(guān)系。在下級(jí)服從上級(jí)的組織規(guī)則中，基金管理機(jī)構(gòu)往往缺乏獨(dú)立的經(jīng)營決策權(quán)。這種行政管理和業(yè)務(wù)管理合一，社會(huì)部門集立法、營運(yùn)管理、監(jiān)督于一身，政事不分的后果是由于基金管理透明度低，缺乏有效監(jiān)管，基金挪用、擠占、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重甚至滋生腐敗行為，嚴(yán)重威脅基金的安全
其次，我國社會(huì)保障養(yǎng)老基金整體仍主要以縣（市）為單位進(jìn)行統(tǒng)籌和管理，全國社會(huì)保障基金分散在二千多個(gè)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。這一制度安排的缺陷，不僅使基金管理層次過多，管理費(fèi)用過高，而且導(dǎo)致基金的平均規(guī)模過小，難以實(shí)施較大規(guī)模、較為穩(wěn)健的組合投資方略，投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營成本增大。
最后，對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營來說，主要的方式仍然僅僅局限于已有的國債和儲(chǔ)蓄兩種投資方式。這在很大程度上喪失了保證我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性與收益性。
三、國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式選擇的啟示
國際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管為我國提供了豐富的借鑒，尤其是在監(jiān)管模式和監(jiān)管技術(shù)手段的選擇上，如美國對(duì)401（K）計(jì)劃的監(jiān)管技術(shù)、英國對(duì)職業(yè)年金計(jì)劃的監(jiān)管體系等。我國在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式上可以參考發(fā)達(dá)國家的這些方法，有選擇地和針對(duì)性地應(yīng)用到我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系的完善中去。筆者認(rèn)為，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式的選擇以及監(jiān)管技術(shù)手段的操作主要可從以下幾方面著手：
（一）嚴(yán)格篩選基金托管人，明晰委托關(guān)系
由政府機(jī)構(gòu)直接管理的優(yōu)點(diǎn)是管理成本和交易成本較低，政策執(zhí)行較靈活，缺點(diǎn)是管理效率低下，制度運(yùn)行缺乏透明度，會(huì)出現(xiàn)國家利益與基金所有人利益的不一致，以至出現(xiàn)挪用而造成基金損失；由信托投資基金會(huì)管理便于民主管理和監(jiān)督，其缺點(diǎn)是決策權(quán)力過于分散；由基金管理公司直接管理，其優(yōu)點(diǎn)是基金管理公司按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作和投資，透明度高、競(jìng)爭性強(qiáng)、效率較高，缺點(diǎn)是成立專門的基金公司的創(chuàng)建成本、交易成本和營銷成本都很高。
上述三種基金管理方式中，后兩種方式更具有獨(dú)立性，也更有利于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的托管人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格準(zhǔn)入資格和條件，例如注冊(cè)資本、技術(shù)要求等，不符合資格條件的，不能批準(zhǔn)入市。選擇基金管理人采取市場(chǎng)化的原則，考察基金公司以往業(yè)績，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的設(shè)計(jì)以及投資理念、人員結(jié)構(gòu)等。另外要體現(xiàn)一個(gè)分散性原則，一方面規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，形成競(jìng)爭格局和市場(chǎng)化考評(píng)機(jī)制。明確這種委托關(guān)系與各自的職責(zé)是進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營和監(jiān)管的基礎(chǔ)。
（二）健全對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營的監(jiān)管體制
投資的收益擔(dān)保有助于維護(hù)投保人的利益，但是，嚴(yán)格的投資收益規(guī)定也會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。為保證一定的收益，基金管理公司必須提取一定數(shù)量的波動(dòng)準(zhǔn)備金，以彌補(bǔ)投資收益率低于政府規(guī)定時(shí)的差額，這樣一筆資金降低了投保人的凈收益。另外一個(gè)負(fù)面效應(yīng)是使各基金管理公司的投資組合趨同，加大了投資的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為了保護(hù)基金持有人的利益，借鑒國外做法，基金管理公司應(yīng)提取一定比例的自有資本作收益擔(dān)保的儲(chǔ)備，促使其提高管理水平，在其收益較高的年份，提取一定的現(xiàn)金準(zhǔn)備金。但考慮到我國具體情況，擔(dān)保水平不宜過高，只需達(dá)到正收益即可。收益擔(dān)保采用相對(duì)擔(dān)保，即要求某個(gè)基金的收益達(dá)到整個(gè)基金行業(yè)平均收益的一定比例或不得低于行業(yè)平均收益的某個(gè)百分點(diǎn)（要保證取得正收益），可減緩基金管理者的壓力，使其互相監(jiān)督，防止某些公司違規(guī)進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)的投資。
（三）構(gòu)建多元化的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式
從一元養(yǎng)老基金監(jiān)管模式向多元養(yǎng)老金監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變是世界各國養(yǎng)老基金監(jiān)管的一個(gè)趨勢(shì)，多元監(jiān)管機(jī)制的建立意味著要打破目前養(yǎng)老金行政管理的模式,進(jìn)行監(jiān)控權(quán)力的重新分配,權(quán)力的分配過程不僅僅限于對(duì)原有規(guī)則的修補(bǔ),很可能要重新洗牌,進(jìn)行徹底的制度調(diào)整。構(gòu)建多元監(jiān)管模式的初步設(shè)想理論上,部分積累的制度框架涉及三個(gè)主體?押行政部門、養(yǎng)老金繳納者和養(yǎng)老基金管理中心,兩兩之間互相監(jiān)督、互相約束的關(guān)系構(gòu)成養(yǎng)老保險(xiǎn)制衡機(jī)制。由這三個(gè)監(jiān)管主體和制衡機(jī)制構(gòu)成了多元監(jiān)管模式,它具備保值增值養(yǎng)老金的潛力,并有可能避免利益集團(tuán)的產(chǎn)生,因而比一元模式穩(wěn)定。監(jiān)管主體的職權(quán)界定和制衡機(jī)制的建立是構(gòu)建多元監(jiān)管模式的關(guān)鍵。
監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)確立統(tǒng)一、直接的收繳和發(fā)放形式，這樣不僅可以提高效率,還可以避免收繳人員的道德風(fēng)險(xiǎn)，以防止養(yǎng)老金被中途截留。通過國家稅收系統(tǒng)征收社會(huì)保障稅并轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶，是較為理想的征繳方法。社保機(jī)構(gòu)應(yīng)為每位繳納者開立賬戶，在社保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，由銀行統(tǒng)一劃撥支付,實(shí)現(xiàn)社會(huì)化收繳和發(fā)放。負(fù)責(zé)養(yǎng)老金運(yùn)營的是具備法人治理結(jié)構(gòu)的管理中心。管理中心由若干家投資公司、管理公司及保管公司組成,公司內(nèi)部有健全的法人治理結(jié)構(gòu)，各公司之間遵循公平競(jìng)爭原則。養(yǎng)老金由財(cái)政專戶直接轉(zhuǎn)入管理中心下設(shè)的若干家投資公司賬戶，按照共同基金的模式進(jìn)行投資運(yùn)營，保管公司負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的保管、收益分配并受社保機(jī)構(gòu)的委托進(jìn)行劃撥支付。繳納者有權(quán)向社保機(jī)構(gòu)詢問養(yǎng)老金的繳納情況，對(duì)養(yǎng)老金的去向有知情權(quán)，而社保機(jī)構(gòu)有義務(wù)向前者公布養(yǎng)老金征收情況并接受社會(huì)監(jiān)督，在把養(yǎng)老金交給管理中心運(yùn)營前應(yīng)及時(shí)通知繳納者,按其意愿交給指定的投資公司?？偟目磥?雙方的制衡關(guān)系應(yīng)建立在保護(hù)繳納者這一弱勢(shì)群體的法律基礎(chǔ)之上。
（四）加快中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基金，統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)，費(fèi)稅之爭，資本市場(chǎng)
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)亦稱國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是指國家和社會(huì)通過相應(yīng)的制度安排為勞動(dòng)者解除養(yǎng)老后顧之憂的一種社會(huì)保險(xiǎn)。在我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可稱為第一層次，也是最高層次。但新制度還未定型，整個(gè)社會(huì)保障政策仍處于選擇階段(鄭功成，2002)。鑒于此，學(xué)術(shù)界關(guān)于中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尤其是對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究出現(xiàn)了前所未有的熱度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金問題更是引起研究者的興趣。目前，中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的核心問題——基金究竟如何營運(yùn)，只有在對(duì)以往的研究作一綜述，甄優(yōu)汰劣，才能有所把握。
一、關(guān)于基金運(yùn)行模式：統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)
關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(指城鎮(zhèn)，下同)運(yùn)行模式的選擇問題，理論界分歧還非常大，遠(yuǎn)未達(dá)成一致認(rèn)識(shí)，歸納起來，大致可以分為如下三種觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)是主張實(shí)行養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)統(tǒng)籌模式。何樟勇、袁志剛在深入分析兩種有代表性的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理的基礎(chǔ)上，認(rèn)為基金制社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的引入并不會(huì)改變行為人的最優(yōu)行為，而現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的引入?yún)s會(huì)改變行為人的最優(yōu)行為。因此，當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的時(shí)機(jī)并不成熟，現(xiàn)收現(xiàn)付制仍是當(dāng)前適合中國實(shí)際情況的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式。朱青認(rèn)為應(yīng)付人口老齡化趨勢(shì)，關(guān)鍵是要選擇一種有利于提高未來勞動(dòng)生產(chǎn)率的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式。從目前情況看，我國還沒有必要進(jìn)行這種轉(zhuǎn)軌。
第二種觀點(diǎn)是主張實(shí)行養(yǎng)老金完全積累制的個(gè)人賬戶模式。北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心宏觀組(2000)通過一個(gè)宏觀增長模型比較了現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在長期的差別，認(rèn)為從經(jīng)濟(jì)增長與福利角度看，基金制優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制。盧元認(rèn)為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，就必須重構(gòu)養(yǎng)老基金籌集模式，變部分積累制為完全基金制。降低基本養(yǎng)老金替代率，實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶“實(shí)賬化”。
第三種觀點(diǎn)是主張實(shí)行“部分積累”制，在我國實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式。王開發(fā)認(rèn)為社會(huì)保障基金籌集方式?jīng)Q定于其制度的內(nèi)在規(guī)定性、歷史繼承性和現(xiàn)實(shí)性三個(gè)方面。考慮到社會(huì)保障制度的這些特性，我們應(yīng)該選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制相結(jié)合的籌資模式。趙曼則指出，部分積累模式在保留部分社會(huì)統(tǒng)籌前提下，因引入個(gè)人賬戶而使其具有較強(qiáng)的激勵(lì)相容性。需要說明的是，“部分積累”是一個(gè)在解釋上存在明顯歧義的概念。其中一種解釋和設(shè)計(jì)思路是，建議將養(yǎng)老金收入和支出都分為兩部分，一部分為現(xiàn)收現(xiàn)付，提供最低養(yǎng)老保障，實(shí)行互濟(jì)；另一部分則存入個(gè)人賬戶，形成實(shí)在的基金積累。這一觀點(diǎn)的竭力推崇者當(dāng)屬世界銀行，中國目前的制度就是在世界銀行的研究基礎(chǔ)上形成的，并且也受到國內(nèi)大部分學(xué)者的認(rèn)可，與目前國際上比較流行的“多支柱模式”也基本一致。
在贊同統(tǒng)賬結(jié)合模式的基礎(chǔ)上，許多學(xué)者對(duì)該模式進(jìn)行了評(píng)價(jià)。一是分解說。鄭功成認(rèn)為要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，將統(tǒng)賬結(jié)合中社會(huì)統(tǒng)籌部分與個(gè)人帳戶部分分解并發(fā)展成為普惠式國民養(yǎng)老金與差別性職業(yè)養(yǎng)老金。劉貴平和戴衛(wèi)東則認(rèn)為將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金分離開來，將個(gè)人帳戶放到退休保障制度的第二個(gè)支柱——企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)中去，“個(gè)人賬戶”逐漸變成實(shí)帳戶，即有實(shí)物貨幣相對(duì)應(yīng)。
二是并重說。李珍堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶并重的“統(tǒng)賬”養(yǎng)老制度。社會(huì)統(tǒng)籌有它的缺點(diǎn)，個(gè)人賬戶制度也有其缺點(diǎn)。在中國，較好的辦法是折中道路：社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶各占一半，社會(huì)統(tǒng)籌部分的收入實(shí)行工薪收入累進(jìn)稅，使終生低收入者能從中得到較多的獲益。作為最基本的養(yǎng)老金籌資方式，現(xiàn)收現(xiàn)付制與個(gè)人帳戶制的特征與對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響不同，但并不能簡單地由此分出兩者誰優(yōu)誰劣，不是由現(xiàn)收現(xiàn)付制完全轉(zhuǎn)為個(gè)人帳戶制所有問題就迎刃而解。張松等認(rèn)為，未來養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式的上佳選擇是建立多支柱、多層次的社會(huì)保障體系。在此前提下，現(xiàn)收現(xiàn)付制與個(gè)人帳戶制相互協(xié)調(diào)，共同存在較之相互替代更有助于緩解不可避免的養(yǎng)老金支付困難。
三是轉(zhuǎn)換說。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前仍然采用現(xiàn)收現(xiàn)付制的DB計(jì)劃。1995年中國政府已決定建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，其中第二層次為FDC計(jì)劃。但目前的情況表明，上述改革思路面臨重重困難。從很多方面來看，NDC模式可以被看作是現(xiàn)收現(xiàn)付DB模式和FDC模式的混合物。類似于現(xiàn)收現(xiàn)付DB模式，NDC模式的資金源于工薪稅，用于當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金支付。但不同之處在于，NDC模式建立個(gè)人賬戶，并將其繳費(fèi)計(jì)入賬戶，但是沒有真實(shí)的資產(chǎn)，這點(diǎn)更類似于FDC模式。相對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付模式而言，NDC強(qiáng)化了繳費(fèi)和待遇之間的聯(lián)系。NDC計(jì)劃是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更為合理的選擇(約翰·威廉姆森、孫策，2004)。
二、關(guān)于籌資模式：費(fèi)稅之爭
籌集足夠的社會(huì)保障基金是實(shí)現(xiàn)國民社會(huì)保障權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)，拓寬社會(huì)保障籌資渠道可以緩解政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)大量社會(huì)保障基金的籌集可以調(diào)節(jié)資本市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第一種觀點(diǎn)主張開征社會(huì)保險(xiǎn)稅。目前在世界范圍內(nèi)已有70%的國家開征了社會(huì)保障稅。在一些西方國家社會(huì)保障稅收已成為收入最多的稅種。中國現(xiàn)行社會(huì)保障基金的籌集形式不規(guī)范，統(tǒng)籌范圍小，覆蓋面窄，社會(huì)化程度低，導(dǎo)致社會(huì)保障負(fù)擔(dān)不公平，也不利于國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。一些人提出開征社會(huì)保障稅的思路，主張建立社會(huì)保險(xiǎn)稅的專家(財(cái)政部門)認(rèn)為，將現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)以社會(huì)統(tǒng)籌收費(fèi)的方式改為由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)稅，這樣可脫離目前在“統(tǒng)賬結(jié)合”框架中“空賬”與“實(shí)賬”左右為難、舉步維艱的停滯階段，提高強(qiáng)制性和收繳率，實(shí)現(xiàn)費(fèi)率統(tǒng)一和最終制度統(tǒng)一，改變目前的基金分散狀況，實(shí)現(xiàn)高度社會(huì)化。“社會(huì)保障制度改革與開征社會(huì)保障稅可行性研究”協(xié)作課題組的實(shí)證研究認(rèn)為：用征收社會(huì)保障稅模式取代現(xiàn)行社會(huì)保障統(tǒng)籌辦法是最佳選擇，有利于社會(huì)保障事業(yè)社會(huì)化和法制化管理；有利于資金統(tǒng)一調(diào)度，也有利于公平負(fù)擔(dān)。他們對(duì)某大型老工業(yè)城市進(jìn)行了抽樣調(diào)查和論證，通過實(shí)證分析，方案是可行的。
第二種觀點(diǎn)反對(duì)“費(fèi)改稅”。汪澤英認(rèn)為社會(huì)保障費(fèi)改稅與現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行模式相矛盾：一是稅收的公用性與社會(huì)保障個(gè)人帳戶的私有性沖突；二是稅收的不直接償還性與社會(huì)保障的專用性沖突。李紹光也認(rèn)為，開征社會(huì)保障稅解決收費(fèi)難和融資問題，將使政府陷入財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重的境地。
第三種觀點(diǎn)對(duì)目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅存在質(zhì)疑。其觀點(diǎn)有三：一是還應(yīng)當(dāng)有專門的社會(huì)保險(xiǎn)基金積累。二是稅與費(fèi)在強(qiáng)制性上的孰優(yōu)孰劣，不完全取決于“稅”或“費(fèi)”的名稱，而在很大程度上取決于法律的規(guī)范、執(zhí)法的力度和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。三是在目前政府財(cái)力有限、地區(qū)發(fā)展不平衡的狀態(tài)下，稅率能否實(shí)現(xiàn)自然走向統(tǒng)一仍成為問題。而費(fèi)改稅后，國家財(cái)政成為社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡的直接責(zé)任人，不再存在社會(huì)保險(xiǎn)管理部門作為收費(fèi)機(jī)構(gòu)中間層，國家財(cái)政的責(zé)任被放大，政府可能背上沉重的包袱。
三、關(guān)于基金營運(yùn)模式：公營、私營與資本市場(chǎng)的選擇
1.關(guān)于基金公營、私營
由于養(yǎng)老保險(xiǎn)是積累性保障項(xiàng)目，基金的管理與保值增值便構(gòu)成了整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中十分重要的內(nèi)容，因此，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要采取既審慎又積極、既封閉又開放的管理政策。鄭功成等認(rèn)為，國家可以建立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理組織，可以設(shè)置中央和省(直轄市、自治區(qū))兩級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，分擔(dān)管理責(zé)任。李珍通過對(duì)社會(huì)保障基金管理制度進(jìn)行國際比較，從我國資本市場(chǎng)的現(xiàn)狀出發(fā)，提出了這樣的構(gòu)想：由具有相對(duì)獨(dú)立性的政府社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)管理社會(huì)統(tǒng)籌部分的基金，由基金管理公司來經(jīng)營管理個(gè)人帳戶上的基金。
殷俊等認(rèn)為，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式應(yīng)采取分權(quán)制衡式的政府監(jiān)管體系，以適應(yīng)我國的國情。統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交給具有相對(duì)獨(dú)立性的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信托委員會(huì)；個(gè)人賬戶資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)交給個(gè)人賬戶基金管理委員會(huì)，由其遴選指定投資管理機(jī)構(gòu)(基金管理公司)負(fù)責(zé)基金的投資；統(tǒng)籌賬戶的負(fù)債管理權(quán)交給財(cái)政部門，由其按社保部門的指令按時(shí)足額劃出給付資金入職工在商業(yè)銀行的個(gè)人退休金賬戶，以建立一個(gè)“多權(quán)分離、各行其職、各負(fù)其責(zé)”的分權(quán)式管理制度。另外職工退休后其在個(gè)人賬戶上積累節(jié)余的資金，可由其自行選擇并決定由基金管理公司繼續(xù)經(jīng)營或向保險(xiǎn)公司購買養(yǎng)老保險(xiǎn)年金。
2.關(guān)于基金入市
第一種觀點(diǎn)是入市時(shí)機(jī)尚未成熟。但養(yǎng)老金基金最終要進(jìn)入資本市場(chǎng)投資。在理論上，國內(nèi)主要研究機(jī)構(gòu)、實(shí)際部門以及相關(guān)學(xué)者對(duì)此已基本形成了公開性共識(shí)。但是即使支持這一改革取向的人們也有一種擔(dān)心：以目前中國資本市場(chǎng)的不規(guī)范的現(xiàn)狀，很可能會(huì)使人市后的養(yǎng)老金基金承擔(dān)很大的投資風(fēng)險(xiǎn)。如李紹光就并不主張養(yǎng)老金基金可以立即進(jìn)入資本市場(chǎng)，其短期的融資不足問題可以通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和征收一般性稅收的辦法來解決。
第二種觀點(diǎn)是贊同基金人市。目前雖然因種種原因養(yǎng)老保險(xiǎn)投資采取購買國債這種方式，但也有必要探索與資本市場(chǎng)結(jié)合的方式與途徑。養(yǎng)老金要與資本市場(chǎng)“理性結(jié)合”。1993年，吳敬璉提出，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)保障基金進(jìn)行投資，以獲取收益來支付社會(huì)保障開支，而且，購買股票是基金投資的重要形式。從世界各國和地區(qū)的情況看，按照商業(yè)化方式運(yùn)作社?；穑⒁龑?dǎo)其投資于證券市場(chǎng)，是一個(gè)必然趨勢(shì)和理性選擇。平安證券綜合研究所課題組的研究認(rèn)為，社?；鹑胧幸环矫婵梢允蛊涓玫貙?shí)現(xiàn)保值增值，另一方面對(duì)改善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定股票市場(chǎng)和促進(jìn)金融創(chuàng)新等具有十分重要的意義。
四、關(guān)于個(gè)人賬戶“空賬”
1.“空賬”成因與問題
養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)構(gòu)成既有歷史的因素，也有制度因素與管理因素。除了歷史債務(wù)外，養(yǎng)老金替代率難以降低到規(guī)定水平，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額記賬利率與養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的不確定，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳困難，人口老齡化問題日趨嚴(yán)重，國家與地方財(cái)政困難及企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況不佳等困難，對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這種轉(zhuǎn)制成本一方面使現(xiàn)有的“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度代際之間的矛盾日益突出，“空帳顯性化”。另一方面迫使政府不得不加大養(yǎng)老保險(xiǎn)的確保性支出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。王誠認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)保障制度中的突出問題是資金來源不足。為了保證充足的資金來源，以職工工資總額計(jì)算的總繳費(fèi)率必須等于失業(yè)率、離退休率、綜合患病率等項(xiàng)之和。以國有資產(chǎn)切塊建立社會(huì)保障基金的歸還欠賬思路有諸多欠妥之處。通過“發(fā)行特種國債、提高繳費(fèi)率或征稅率、征收國家土地地租”的統(tǒng)籌解決辦法有望建立起一個(gè)穩(wěn)定、規(guī)范和有效的社會(huì)保障制度。
償付社會(huì)保障債務(wù)的手段有很多，可以用國民財(cái)富的增量來償債，也可以用存量來償債，也可以是增量償債法和存量償債法并用。李珍認(rèn)為，最后一種方法可能是上策：其一，將一部分住房商品化，將其收入作為“老人”的退休金。其二，考慮出售房產(chǎn)以外的其他國有資產(chǎn)，包括國有企業(yè)。其三，對(duì)“中人”發(fā)放一部分“認(rèn)可債券”。其四，也可以考慮到借用一部分個(gè)人賬戶上的基金償債，這里的債務(wù)人是政府。
2.做實(shí)個(gè)人賬戶與建議
郎立研堅(jiān)持認(rèn)為中國應(yīng)繼續(xù)完善試點(diǎn)，積極探索做實(shí)個(gè)人賬戶的有效方式，著力解決個(gè)人賬戶的隱性負(fù)債問題。名義賬戶制作為一種過渡安排，并不能解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本問題。鄭功成認(rèn)為，對(duì)舊制度下的養(yǎng)老金赤字(或歷史欠賬)需要明算賬、細(xì)分賬，一方面應(yīng)當(dāng)通過對(duì)中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬進(jìn)行精算，盡快查清需要補(bǔ)償多少錢才能真正完成制度的轉(zhuǎn)型；另一方面，根據(jù)國家、企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)的原則，采取分賬負(fù)責(zé)的辦法來解決上述歷史欠賬。李紹光認(rèn)為，解決“空賬”問題的一個(gè)最基本的前提是這一問題本身不再擴(kuò)大。因此在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，必須首先切斷“空賬”的傳導(dǎo)機(jī)制，將其隔離起來單獨(dú)處理?？傊鄶?shù)學(xué)者都認(rèn)同養(yǎng)老基金賬戶要從空賬轉(zhuǎn)為實(shí)賬，以便移交市場(chǎng)管理。
3.空賬運(yùn)行，保持“名義賬戶”
該觀點(diǎn)的典型代表人物是鄭秉文，他認(rèn)為采取“名義賬戶”制對(duì)于目前我國的具體國情是非常適應(yīng)的：它既可以避免天文數(shù)字的轉(zhuǎn)型成本，又可以避免資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)而導(dǎo)致投資損失。而且建立名義賬戶是人市的理性化前提。
五、綜合評(píng)價(jià)
在理論界、學(xué)術(shù)界的共同研究下，政府經(jīng)過綜合考慮，目前，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式有了明確的決策：基金運(yùn)行采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式；籌資模式仍是征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；基金與資本市場(chǎng)結(jié)合初步用來購買國債，基金的公營、私營問題仍在探討之中；個(gè)人賬戶“空賬”的做實(shí)正在試點(diǎn)。
就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金研究本身來說，也還存在著一些不足之處。第一，國際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理經(jīng)驗(yàn)借鑒上過多地看好智利的私營化，沒有考慮到中國的國情，這方面對(duì)新加坡、香港的經(jīng)驗(yàn)也關(guān)注得較少。第二，對(duì)基金征繳缺乏實(shí)證研究?；鹫骼U研究多局限于理論探討，應(yīng)從實(shí)證角度研究征費(fèi)與征稅對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金究竟有多大差別。第三，基金管理主體研究空缺。社會(huì)保險(xiǎn)基金理事會(huì)與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間各自承擔(dān)什么責(zé)任、它們的關(guān)系如何都很少研究。投資主體的研究也過多地放在資本市場(chǎng)上。第四，沒有基金平衡項(xiàng)目方面的研究。最后，對(duì)個(gè)人賬戶“空賬”缺乏充分的精算研究?？召~數(shù)目有多大，要多少年才能化解，通過什么方式怎么分擔(dān)這筆債務(wù)。
以上都是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金研究亟待加強(qiáng)的方面，期待著更多這樣的成果奉獻(xiàn)于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。
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