時(shí)間：2023-07-25 09:24:08
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛(ài)發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇法律援助的特征，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
法律援助是保障經(jīng)濟(jì)困難的公民或者特殊案件的當(dāng)事人獲得必要法律服務(wù)的一項(xiàng)法律救濟(jì)和保障制度，是貫徹“公民在法律面前一律平等”的憲法原則，保障公民享有平等公正的法律保護(hù)的重要舉措，在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中起著極為重要的作用。為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)我縣的法律援助工作，筆者在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)如何加強(qiáng)和改進(jìn)我縣的法律援助工作談幾點(diǎn)個(gè)人意見(jiàn)：
一、充分認(rèn)識(shí)法律援助在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中的重要作用
(一)法律援助在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中充分體現(xiàn)了以人為本的理念。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾糾紛多、利益多元化的階段性特征比較明顯，這些矛盾和問(wèn)題是我國(guó)發(fā)展的階段性特征在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中的集中反映。而在這種大環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)困難、能力欠缺的弱勢(shì)群體已成為一個(gè)規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分布廣泛的群體。弱勢(shì)群體是人民群眾的組成部分，是應(yīng)該倍加關(guān)心、重點(diǎn)幫扶、傾斜保護(hù)的特殊群體。而法律援助制度具有法制的保障性、受援的廣泛性、服務(wù)的無(wú)償性和援助的社會(huì)性的優(yōu)勢(shì)，直接面向困難群眾提供免費(fèi)周到的法律服務(wù)，幫助他們依法維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)益，使他們能夠共享改革發(fā)展成果。
(二)法律援助在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中起到保障社會(huì)公平正義的作用。讓人民群眾平等地享受法律保護(hù)，是社會(huì)公平正義最集中的體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，是人民群眾對(duì)政法機(jī)關(guān)最現(xiàn)實(shí)、最強(qiáng)烈的呼聲和要求。但是，法律訴訟是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的活動(dòng)，弱勢(shì)群體由于經(jīng)濟(jì)、身體、知識(shí)等各方面原因，不僅權(quán)利容易受到侵害，而且在尋求法律救濟(jì)時(shí)，更處于一種實(shí)質(zhì)上不平等的地位。法律援助通過(guò)以制度化的形式對(duì)法律資源進(jìn)行再分配，保障處于弱勢(shì)的困難群體平等地行使訴訟權(quán)利，促進(jìn)案件公正審理，確保每個(gè)公民不因經(jīng)濟(jì)困難而請(qǐng)不起律師、打不起官司，使他們的合法權(quán)益得到及時(shí)有效維護(hù)，這是“法律面前人人平等”憲法原則的具體落實(shí)和體現(xiàn)，是形式公正和實(shí)質(zhì)公正的有機(jī)統(tǒng)一。
(三)法律援助在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中起到促進(jìn)民生改善、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革，社會(huì)機(jī)構(gòu)的深刻變動(dòng)，利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，社會(huì)矛盾糾紛不斷凸顯，維護(hù)困難群眾合法權(quán)益顯得尤其重要。按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，大力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，積極化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，是各級(jí)黨委政府的責(zé)任。法律援助作為一項(xiàng)扶貧幫困的民生工程，是健全社會(huì)救助制度的重要內(nèi)容。通過(guò)法律援助幫助困難群眾依法解決就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等切身利益問(wèn)題，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧，溫暖和凝聚民心，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、創(chuàng)造性具有十分重要的意義。法律援助在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中就發(fā)揮著“調(diào)節(jié)器”和“減壓閥”的重要作用，它能使社會(huì)成員中的貧困弱勢(shì)群體在遇到矛盾和糾紛的時(shí)候，能夠獲得法律的有效保護(hù)，暢通他們反映合理訴求的渠道，采取理性、制度化的方式來(lái)表達(dá)訴求，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
二、我縣開(kāi)展法律援助工作的基本情況
近年來(lái)，我縣認(rèn)真貫徹落實(shí)《法律援助條例》和《云南省法律援助條例》，堅(jiān)持“誠(chéng)信為本、援助為民、大膽創(chuàng)新、扎實(shí)工作”的工作原則，以“貧者必援、弱者必幫、殘者必助”為服務(wù)宗旨，不斷健全工作機(jī)制，創(chuàng)新工作形式，擴(kuò)大法律援助覆蓋面，努力維護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，贏得了縣委、政府的好評(píng)，贏得了群眾的贊譽(yù)，為建設(shè)“平安大關(guān)、和諧大關(guān)”作出了積極貢獻(xiàn)。
(一)健全工作機(jī)構(gòu)，構(gòu)建法律援助組織網(wǎng)絡(luò)
法律援助是政府為民服務(wù)的“民心工程”，是司法行政部門組織實(shí)施的“希望工程”，為保證這項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程能夠順利實(shí)施，我縣以法律援助中心為主體，在全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立法律援助工作站，把法律援助工作延伸至基層一線，從而在全縣構(gòu)建起了以縣法律援助中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站為主，以“12348”法律服務(wù)中心、律師事務(wù)所、公證處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所為配套的全縣法律援助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，暢通了法律援助申請(qǐng)渠道，有效滿足了基層困難群眾對(duì)法律援助的需要。
(二)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)本領(lǐng)
目前，全縣從事法律援助工作人員有21人，主要由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者組成，他們是我縣法律援助戰(zhàn)線上的主力軍。為實(shí)現(xiàn)這支隊(duì)伍紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通，縣司法局切實(shí)加大了管理力度：一是統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)。通過(guò)深入開(kāi)展“規(guī)范與質(zhì)量”檢查活動(dòng)、“樹(shù)新風(fēng)、強(qiáng)作風(fēng)”教育活動(dòng)、“社會(huì)主義法治理念教育”和行風(fēng)整頓等系列活動(dòng)，使全縣法律援助工作者從講政治和踐行“三個(gè)代表”重要思想的高度，理解法律援助的深刻內(nèi)涵，充分認(rèn)識(shí)到法律援助在保障群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。二是加大培訓(xùn)力度，全面提高業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)?？h法律援助中心通過(guò)加強(qiáng)與省、市律師協(xié)會(huì)、公證員協(xié)會(huì)、基層法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)的配合，采取集中培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等方式，全面提高隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)，兩年來(lái)共組織參加各種培訓(xùn)5次。三是嚴(yán)格規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)，樹(shù)立正確的執(zhí)業(yè)觀。縣法律援助中心在完善辦案補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，大力倡導(dǎo)行業(yè)奉獻(xiàn)精神，始終強(qiáng)調(diào)把社會(huì)效益置于首位，要求全縣法律援助工作者必須以一流的水平、一流的服務(wù)、一流的形象開(kāi)展工作，不辱使命。通過(guò)嚴(yán)格的要求與規(guī)范的運(yùn)作，努力打造了一支較高水平的法律援助隊(duì)伍。
(三)規(guī)范健全制度，認(rèn)真落實(shí)法律援助相關(guān)規(guī)定
1、建立完善審查制度。一是建立申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)狀況、案情申報(bào)制度。要求援助申請(qǐng)人填寫《法律援助申請(qǐng)書》，如實(shí)說(shuō)明案件基本情況和經(jīng)濟(jì)困難程度，并承諾如有弄虛作假行為，可終止法律援助。二是建立書面審查與實(shí)地
調(diào)查相結(jié)合的審核制度。目前，政府對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)監(jiān)控困難，公民隱性財(cái)產(chǎn)大量存在，單靠申請(qǐng)人申報(bào)，未必可信。因此，縣法律援助中心在書面審查的基礎(chǔ)上采取派人和委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調(diào)查的方式，掌握申請(qǐng)人真實(shí)狀況，嚴(yán)把立案審查關(guān)，確保有限的法律援助資源能用在最需要的對(duì)象上。
2、建立案件指派制度。在辦案過(guò)程中，由法律援助中心統(tǒng)一援助案件標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一受理法律援助案件、統(tǒng)一指派法律服務(wù)人員辦理援助案件、統(tǒng)一監(jiān)督檢查援助案件質(zhì)量，使全縣法律援助工作納入了制度化、規(guī)范化的管理軌道。
3、建立督查制度。為執(zhí)行好《法律援助條例》和《云南省法律援助條例》關(guān)于“法律責(zé)任”的有關(guān)規(guī)定，縣法律援助中心加大對(duì)法律援助案件的監(jiān)督。一是實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。將法律援助的職責(zé)、程序、條件及范圍向社會(huì)公開(kāi)，增強(qiáng)透明度，接受群眾監(jiān)督。二是嚴(yán)格執(zhí)行立卷歸檔制度和案件質(zhì)量跟蹤制度。通過(guò)對(duì)結(jié)案卷宗復(fù)查和跟蹤檢查，確保辦案質(zhì)量。三是建立法律援助工作目標(biāo)考核責(zé)任制，把法律援助案件數(shù)量、工作質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度列入法律服務(wù)人員的年度目標(biāo)考核內(nèi)容，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，促進(jìn)和推進(jìn)法律援助工作的健康規(guī)范發(fā)展。
4、建立回訪制度，提高法律援助辦案質(zhì)量 。為擴(kuò)大法律援助的社會(huì)影響，進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，改善服務(wù)態(tài)度，提高辦案質(zhì)量，縣法律援助中心建立了案件回訪制度，把法律援助工作作為為弱勢(shì)群體排憂解難，作為便民、親民的一項(xiàng)具體行動(dòng)。通過(guò)回訪，一是征求受援人對(duì)承辦案件的意見(jiàn);二是對(duì)《云南省法律援助條例》進(jìn)行廣泛宣傳，使社會(huì)各界更加關(guān)注法律援助工作;三是讓受援人更加感受到黨和政府的溫暖，密切黨群、干群關(guān)系;四是促進(jìn)法律服務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量的提高和作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)誠(chéng)信為民的服務(wù)觀念。
(四)踐行為民宗旨，開(kāi)創(chuàng)維權(quán)新篇
圍繞“公平與正義”這一主題，縣法律援助機(jī)構(gòu)在公民申請(qǐng)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化為民服務(wù)意識(shí)，進(jìn)一步降低經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大法律援助的覆蓋面，對(duì)具有城鎮(zhèn)居民最低生活保障金領(lǐng)取證、農(nóng)村特困家庭救助證、五保供養(yǎng)證、特困職工證、失業(yè)救濟(jì)金領(lǐng)取證、再就業(yè)優(yōu)惠證、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府出具的經(jīng)濟(jì)困難證明之一的，均可得到法律援助，讓更多弱勢(shì)群體得到必要的法律服務(wù)。近兩年來(lái)，全縣共辦理法律援助案件241件，提供法律咨詢486人次，法律事務(wù)文書152件。
三、存在的問(wèn)題
近年來(lái)，我縣法律援助工作取得了比較顯著的成績(jī)，但距離黨和人民群眾的要求還有一定差距，還存在著一些亟待解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)各法律援助工作站專業(yè)人員較少，專職律師缺乏。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站主要依托司法所開(kāi)展工作，其人員大多都由司法所工作人員兼任，缺乏具有法律專業(yè)資格的人才，嚴(yán)重阻礙了我縣法律援助工作的開(kāi)展。
(二)法律援助經(jīng)費(fèi)投入總量還較低。目前，我縣法律援助經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政撥款，社會(huì)捐助、行業(yè)及其他方面的經(jīng)費(fèi)收入均處于零狀態(tài)，經(jīng)費(fèi)渠道相對(duì)單一，與所需援助經(jīng)費(fèi)之間的差距較大，嚴(yán)重制約著法律援助職能的發(fā)揮。
(三)對(duì)法律援助的宣傳還不夠廣泛、深入。一些部門和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律援助了解不多、重視不夠，存在種種誤解，有的認(rèn)為法律援助只是司法行政部門甚至是律師的事情，與己無(wú)關(guān)，因此在復(fù)制材料、查詢檔案等方面配合不夠默契。
(四)法律援助服務(wù)水平和辦案質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。個(gè)別援助律師和法律工作者責(zé)任心不夠強(qiáng)，草草閱卷，準(zhǔn)備不夠充分，辦案質(zhì)量不高，沒(méi)有盡到應(yīng)盡的職責(zé)。
四、關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的思考和建議
(一)不斷加大法律援助制度的宣傳力度，提高法律援助的社會(huì)知曉率。司法行政部門和法律援助工作機(jī)構(gòu)要充分運(yùn)用各種形式，加大對(duì)法律援助工作的宣傳力度，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更加重視和關(guān)心法律援助工作，使社會(huì)各界更加關(guān)注和支持法律援助工作，使各級(jí)各部門更加認(rèn)識(shí)和理解各自在法律援助工作中所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，形成全社會(huì)都來(lái)關(guān)心、支持、參與法律援助事業(yè)的良好氛圍，使更多需要法律幫助的困難群眾了解并實(shí)際運(yùn)用法律援助維護(hù)自身合法權(quán)益。
(二)切實(shí)擔(dān)負(fù)起法律援助的政府責(zé)任，建立健全法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。法律援助是政府出錢維護(hù)社會(huì)公正的一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，法律援助工作的好壞，直接影響著黨和政府在人民群眾中的形象，同時(shí)也影響著社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。各級(jí)政府要把法律援助工作列入重要議事日程，作為政府為民辦實(shí)事的一項(xiàng)“民心工程”來(lái)抓。要加大對(duì)法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入，根據(jù)我縣法律援助事業(yè)的需求，建立與其相適應(yīng)的法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要積極鼓勵(lì)社會(huì)各界踴躍捐助法律援助事業(yè)，拓寬法律援助經(jīng)費(fèi)來(lái)源，以減輕財(cái)政壓力。確保經(jīng)費(fèi)投入，保障法律援助工作的開(kāi)展。一是要把法律援助經(jīng)費(fèi)作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算，并隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加。二是拓寬法律援助資金來(lái)源渠道。遵循“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的原則，多方籌措資金，采取成立法律援助基金會(huì)、建立法律援助資金募集捐獻(xiàn)機(jī)制等方式，開(kāi)展多種形式的社會(huì)捐助活動(dòng)，接受社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)及個(gè)人捐贈(zèng)和贊助。
(三)進(jìn)一步提高法律援助服務(wù)水平，提升法律援助質(zhì)量。司法行政部門要履行好監(jiān)管職能，加強(qiáng)對(duì)援助律師和法律服務(wù)工作者的管理。要積極探索建立法律援助案件的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，宣傳、鼓勵(lì)和表彰優(yōu)秀法律援助工作者。要堅(jiān)持通過(guò)對(duì)結(jié)案材料審查、辦案質(zhì)量反饋、評(píng)估、回訪等行之有效的方式，督促律師和法律服務(wù)工作者盡心盡職地開(kāi)展法律援助工作，確保法律援助服務(wù)的質(zhì)量。
(四)加強(qiáng)配合，密切協(xié)作，為法律援助提供便利條件。法律援助是政府的責(zé)任，不僅僅是政府職能部門的一家之事，而應(yīng)該是政府部門共同之事。各有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)支持、配合法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助人員開(kāi)展法律援助工作。對(duì)符合條件的援助案件，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提供方便，對(duì)所涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)依法予以免收，共同降低法律援助成本。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 法律援助機(jī)制 保障 【中圖分類號(hào)】C914 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
新生代農(nóng)民有別于傳統(tǒng)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，他們不僅僅是城市的建設(shè)者，更希望通過(guò)進(jìn)城務(wù)工早日融入這個(gè)城市，并成為城市的一員。然而新生代農(nóng)民工同樣是弱勢(shì)群體，當(dāng)他們的合法權(quán)益被侵害的時(shí)候，更需要來(lái)自于第三方的法律援助。法律援助機(jī)制的構(gòu)建將會(huì)發(fā)揮出重要作用，切實(shí)維護(hù)新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益，為推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)起到積極作用。 構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制是建設(shè)和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義的需要
建O社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。法律援助作為對(duì)弱勢(shì)群體的司法保障手段，為弱勢(shì)群體的公民權(quán)利提供了有效的途徑。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，就是要讓社會(huì)的各個(gè)階層能夠充分享有這些權(quán)利。通過(guò)新農(nóng)民工法律援助機(jī)制的構(gòu)建，能持續(xù)消除來(lái)自社會(huì)底層的不安定因素，保持社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，積極創(chuàng)造和諧發(fā)展的新環(huán)境，保證全社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和諧健康發(fā)展。
維護(hù)社會(huì)公平正義的需要。維護(hù)社會(huì)的公平與正義，是依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的根本要求。構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制，就是要通過(guò)讓新生代農(nóng)民工無(wú)償獲得法律救助，享有和其他公民一樣的法律資源，得到全社會(huì)的關(guān)心和愛(ài)護(hù)，這也充分體現(xiàn)了我黨一直遵循的“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，更體現(xiàn)了黨和政府心系農(nóng)民工權(quán)益，為新生代農(nóng)民工創(chuàng)建良好維權(quán)環(huán)境，全面維護(hù)社會(huì)公平正義的信心和決心。 構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制是提高我國(guó)人權(quán)保障的需要。推動(dòng)司法公正，保障公民人權(quán)是我國(guó)社會(huì)主義法制的根本方針和準(zhǔn)則。構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制，是全面提高我國(guó)人權(quán)保障的需要。新生代農(nóng)民工是一個(gè)數(shù)量龐大的弱勢(shì)群體，也是社會(huì)底層人群最為明顯的代表。這一群體的維權(quán)保障，直接體現(xiàn)了我國(guó)人權(quán)保障建設(shè)的水平。近幾年來(lái)，涉及新生代農(nóng)民工權(quán)益侵害的案件逐年增多，新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制的構(gòu)建，有效幫助了他們依法維權(quán)，使他們的人權(quán)得到了保障和實(shí)現(xiàn)。 構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制存在立法亟待完善、運(yùn)行保障有待提升等問(wèn)題
新生代農(nóng)民工法律援助立法亟待完善。完善的機(jī)制需要立法來(lái)保證，在我國(guó)新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，涉及相關(guān)的立法工作還有待進(jìn)一步完善。新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制作為我國(guó)法律制度實(shí)施過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，大部分的法律依據(jù)條款是以條例的形式出現(xiàn)的，這和正式的立法有著本質(zhì)的區(qū)別。而在相關(guān)的條款中，對(duì)于新生代農(nóng)民工法律援助內(nèi)容的相關(guān)約定并不明顯，很多時(shí)候維權(quán)過(guò)程中無(wú)法可依，法律幫助無(wú)法實(shí)現(xiàn)，建立一整套專門的法律援助立法迫在眉睫。
新生代農(nóng)民工法律援助運(yùn)行保障有待提升。雖然近幾年來(lái)新生代農(nóng)民工法律援助活動(dòng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，但新生代農(nóng)民工法律援助保障還有待提升。首先是新生代農(nóng)民工法律援助的部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。在法律援助過(guò)程中，各部門、地區(qū)之間沒(méi)有建立起完整的溝通協(xié)調(diào)制度，增加了新生代農(nóng)民工維權(quán)成本。其次是新生代農(nóng)民工法律援助基礎(chǔ)保障存在不到位現(xiàn)象。這包括法律援助中的地方勞動(dòng)合同關(guān)系保障、法律援助機(jī)構(gòu)援助能力等一些基礎(chǔ)性的保障，法律援助的效果不明顯，質(zhì)量不高。而在具體的法律援助過(guò)程中，援助機(jī)構(gòu)主動(dòng)介入不強(qiáng)，導(dǎo)致以被侵害方單一訴求為主，法律援助機(jī)構(gòu)普及宣傳力度明顯不夠。
新生代農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)相對(duì)淡薄。新生代農(nóng)民工的自身維權(quán)意識(shí)相對(duì)淡薄，是制約法律援助的關(guān)鍵性問(wèn)題。新生代農(nóng)民工對(duì)于專業(yè)的法律知識(shí)，特別是自身的法律維權(quán)還處于較低層次狀態(tài)，面對(duì)合法權(quán)益受到侵害時(shí)，無(wú)法用法律武器維護(hù)自身的權(quán)益。因此，加強(qiáng)新生代農(nóng)民工的法律知識(shí)普及，積極開(kāi)展法律援助宣傳，是全面提高新生代農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)的重要措施。
新生代農(nóng)民工法律援助基礎(chǔ)保障不足。我國(guó)新生代農(nóng)民工法律援助一直由政府部門主導(dǎo)進(jìn)行，在實(shí)際的工作中，從事法律援助機(jī)構(gòu)和援助隊(duì)伍并不是專門的單一機(jī)構(gòu)，大部分由政府的一些法律事業(yè)單位承擔(dān)，這就造成了援助力量不足的弊端。而且受人員編制等因素的影響，還無(wú)法成立專業(yè)的機(jī)構(gòu)和配備專業(yè)的人員來(lái)從事法律援助，這種現(xiàn)象的存在使新生代農(nóng)民工法律援助工作受到制約，政府部門開(kāi)展法律援助也明顯感到力不從心，在一定程度上制約了這些地區(qū)法律援助機(jī)制的構(gòu)建。 完善專門立法、加大宣傳力度、健全基礎(chǔ)保障是構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制的有效路徑
構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制，是完善社會(huì)主義法治、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，也是關(guān)注民生、服務(wù)民生的具體體現(xiàn)。只有通過(guò)構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制，才能更加有效幫助新生代農(nóng)民工依法維權(quán)，使之全身心投入到城市的發(fā)展和建設(shè)中來(lái)，為我國(guó)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮出積極的作用。
完善新生代農(nóng)民工法律援助專門立法。通過(guò)健全與新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制相關(guān)的法律法規(guī)，才能夠更好的適應(yīng)新形勢(shì)下新生代農(nóng)民工法律援助工作，保持援助法律法規(guī)的前瞻性、時(shí)效性和可操作性。因此，要積極根據(jù)新生代農(nóng)民工法律援助的類型、特征以及客觀條件，積極推行立法工作，立法要涵蓋新生代農(nóng)民工法律援助的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保法律法規(guī)的嚴(yán)密性和科學(xué)性，要廣泛開(kāi)展立法調(diào)研，結(jié)合實(shí)際制定適合我國(guó)當(dāng)前新生代農(nóng)民工法律援助工作的相關(guān)法律法規(guī)，為新生代農(nóng)民工法律援助工作提供完善的法律法規(guī)依據(jù)和服務(wù)。
加大新生代農(nóng)民工法律援助宣傳力度。新生代農(nóng)民工作為新生的農(nóng)民工主體，具備接受新事物快和適應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。要結(jié)合新生代農(nóng)民工群體的特征，持續(xù)加大新生代農(nóng)民工法律援助宣傳力度，全面提高他們的法律維權(quán)意識(shí)，積極主動(dòng)的接受法律援助。要緊密結(jié)合新生代農(nóng)民工的工作特點(diǎn)，重點(diǎn)宣傳與其自身聯(lián)系緊密的法律知識(shí)，鼓勵(lì)他們學(xué)會(huì)用法律的武器來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益，讓其在維護(hù)自身合法利益的同時(shí)，也成為遵紀(jì)守法的好公民，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。
健全新生代農(nóng)民工法律援助基礎(chǔ)保障。各級(jí)政府和法律援助管理部門，要加大新生代農(nóng)民工法律援助工作力度，確保新生代農(nóng)民工法律援助工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量的積極參與，鼓勵(lì)社會(huì)法律機(jī)構(gòu)積極參與到新生代農(nóng)民工法律援助的公益行動(dòng)中來(lái)，在補(bǔ)充政府法律援助能力不足的基礎(chǔ)上，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心新生代農(nóng)民工，積極開(kāi)展法律援助的良好社會(huì)氛圍。通過(guò)與社會(huì)法律援助資源的優(yōu)化和整合，創(chuàng)造出政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的新生代農(nóng)民工法律援助工作新格局。
推動(dòng)新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制創(chuàng)新。創(chuàng)新是發(fā)展的動(dòng)力，要加快新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制新的突破。要積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的法律援助工作模式，實(shí)現(xiàn)法律援助工作方式和方法的創(chuàng)新。要積極運(yùn)用現(xiàn)代的科技技術(shù)力量，打造“互聯(lián)網(wǎng)+法律援助”模式。電子政務(wù)平臺(tái)的實(shí)施提升了政府服務(wù)工作的效率，在此基礎(chǔ)上，要積極構(gòu)建新生代農(nóng)民工法律援助網(wǎng)上工作平臺(tái)，并實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上維權(quán)信息的共享，為新生代農(nóng)民工法律援助維權(quán)和法律工作者的援助工作，提供更為廣闊的空間，全面提升法律援助的效率和質(zhì)量，適應(yīng)信息時(shí)展對(duì)法律援助工作的要求，推動(dòng)我國(guó)法律援助工作的發(fā)展。
（作者單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院） 【參考文獻(xiàn)】
①孫路：《新生代農(nóng)民工法律援助機(jī)制探析》，《法制博覽》，2016年第32期。
關(guān)鍵詞：法律援助；現(xiàn)狀簡(jiǎn)析；對(duì)策建議
一、法律援助的含義及其起源
法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助的律師，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人給予無(wú)償提供法律服務(wù)的一項(xiàng)法律保護(hù)制度。廣泛意義上的法律援助是指給在別人需要在涉法事務(wù)上得到指導(dǎo)時(shí)，而提供的低于常規(guī)費(fèi)用或者免費(fèi)的專業(yè)幫助的事情，狹義上來(lái)說(shuō)來(lái)法律援助就是指為不具備聘請(qǐng)律師能力（資格或者經(jīng)濟(jì)等原因）的人提供律師服務(wù)的做法，法律援助的作用，在于保護(hù)那些法律弱勢(shì)群體的利益，貫徹司法精神。
法律援助制度自五百年前在蘇格蘭王國(guó)萌芽，目前，世界上已經(jīng)有140多個(gè)國(guó)家建立了以訴訟法律援助為基礎(chǔ)，涵蓋非訴訟法律服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)代法律援助制度。法律援助是屬于世界人權(quán)制度的一項(xiàng)基本制度，是全球范圍內(nèi)保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的制度保障，也是社會(huì)弱勢(shì)群體用來(lái)保護(hù)自己合法權(quán)益的重要法律武器。中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，直到上世紀(jì)90年代才始現(xiàn)法律援助。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)財(cái)富兩極分化日益嚴(yán)重，社會(huì)矛盾顯著增多，也催生了更多的弱勢(shì)群體，保障這些弱勢(shì)群體的合法權(quán)益是迫在眉睫要解決的問(wèn)題。受經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)觀念等各方面的因素影響，我國(guó)基層法律援助建設(shè)正遭遇著很多瓶頸。
二、基層法律援助現(xiàn)狀簡(jiǎn)析
我國(guó)法律援助具有以下幾個(gè)特征：
（一）法律援助是國(guó)家的行為，由政府負(fù)責(zé)。法律援助始于西方，最初是由私人律師、教會(huì)、各類慈善團(tuán)體發(fā)起，帶有明顯的區(qū)別于政府行為的公益性質(zhì)，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是基本的道義。但隨著矛盾的激化，單純依靠這些私人的社會(huì)組織已經(jīng)不能滿足廣大弱勢(shì)群體的訴求。于是國(guó)家開(kāi)始將其納入社會(huì)救助體系，建立了與其適應(yīng)的保障制度。
（二）法律援助的受援助對(duì)象為相對(duì)弱勢(shì)群體，既包括經(jīng)濟(jì)困難者、殘者，也包括比如刑事案件中的可能判處無(wú)期徒刑以上刑罰的被告人。后一種情況中的受助對(duì)象不當(dāng)然與前一種對(duì)象相一致，其可能包括經(jīng)濟(jì)情況良好的人員，但鑒于其在國(guó)家公權(quán)力面前處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，所以也有必要為其提供法律援助。
（三）法律援助機(jī)構(gòu)為受助對(duì)象減免法律服務(wù)費(fèi)和案件受理費(fèi)及其他訴訟費(fèi)用的方法。前者為受助對(duì)象“開(kāi)源”，后者為受助對(duì)象“節(jié)流”，雙管齊下，保證受助人充分享受到法律援助的最大利益。
（四）法律援助的形式有兩種：訴訟法律服務(wù)和非訴訟法律服務(wù)。訴訟法律服務(wù)又包括刑事辯護(hù)、刑事和民事、行政訴訟，非訴訟法律服務(wù)則主要包括公證證明、法律咨詢、代為起草合同等。
我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，幅員遼闊，各地區(qū)自然地理環(huán)境不盡相同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也有明顯差異，導(dǎo)致法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立大為不同，特別是東部和西部、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和老少邊窮地區(qū)的法律援助建設(shè)有著千差萬(wàn)別。下面以筆者生活以及前期調(diào)查走訪的安徽省寧國(guó)市為例，結(jié)合上文所提的法律援助的幾個(gè)特征，淺析我國(guó)目前的基層法律援助現(xiàn)狀：
寧國(guó)市地處安徽省東南部，皖南山區(qū)東北側(cè)，東鄰浙江杭州，西靠黃山，連接皖浙兩省七個(gè)縣市，市域總面積2487平方公里，總?cè)丝?8.38萬(wàn)人，全市轄6個(gè)街道辦事處、8個(gè)鎮(zhèn)、五個(gè)鄉(xiāng)，其中包含一個(gè)畬族民族鄉(xiāng)。寧國(guó)市多次入選中國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣市，人均GDP居安徽省縣級(jí)前列。
截止2015年，寧國(guó)市在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已建立了法律服務(wù)所，擁有基層法律服務(wù)工作人員近50人，除此以外，寧國(guó)市司法局法律援助中心在全市19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立了以保護(hù)弱勢(shì)群體和困難群眾利益為宗旨的法律援助數(shù)據(jù)庫(kù)。結(jié)合寧國(guó)市法律援助中心工作情況可以看出以下特點(diǎn)：
（一） 法律援助案件逐年遞增。近年來(lái)，法律援助工作量明顯增加，且增幅較大，尋求法律援助的人群顯著增多。
（二） 法律援助案件類型較為穩(wěn)定。絕大多數(shù)法律援助案件為民事案件，約占到總數(shù)的80%，刑事與行政案件所占比例較小。
（三） 受援助對(duì)象較為明確。從受助對(duì)象的身份來(lái)看，老年人、殘疾人所占比例最大，其次是外來(lái)務(wù)工人員，婦女和兒童所占比例也較小。
綜上所述，可以看出法律援助所存在的幾個(gè)問(wèn)題：
（一） 法律援助點(diǎn)設(shè)立分布不均。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助點(diǎn)設(shè)立較為完備，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多、建有工業(yè)園區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助點(diǎn)設(shè)立較為成熟，援助點(diǎn)成員較多，結(jié)構(gòu)合理。經(jīng)濟(jì)情況較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)援助點(diǎn)組織機(jī)構(gòu)構(gòu)建較為松散，人員不齊，經(jīng)常一人身兼多職，甚至只能一人承擔(dān)援助點(diǎn)的全部工作。
（二） 法律援助人員配備不足，且個(gè)別人員法律知識(shí)有所欠缺。法律援助力量薄弱，少量的人員難以承擔(dān)日漸增多的法律援助案件，導(dǎo)致部分案件被擱置，受助對(duì)象的法律權(quán)益難以得到及時(shí)的維護(hù)。部分基層法律服務(wù)工作者缺少法學(xué)專業(yè)教育背景，法律援助的質(zhì)量參次不齊。
（三） 從業(yè)人員待遇不高，缺乏積極性。因?yàn)榉稍鷰в泻艽蟪潭壬系墓嫘再|(zhì)，所以收費(fèi)較低，導(dǎo)致很多法律人才不愿意加入其中；部分法律援助的服務(wù)工作者對(duì)待法律案件案件積極性較低，經(jīng)常擱置拖拉或者敷衍了事，導(dǎo)致法律援助案件辦案效果較差。
（四） 基層群眾，尤其是農(nóng)民群眾法律意識(shí)不強(qiáng)。遇到糾紛，老百姓往往第一選擇并不是尋求法律途徑來(lái)解決，。主要原因有兩點(diǎn)：1.多數(shù)普通百姓教育程度有限，不能理解法治的內(nèi)涵和意義；2.宣傳工作不到位，普法宣傳有待加強(qiáng)，雖然當(dāng)下各縣市都會(huì)舉辦法律宣講會(huì)等普法活動(dòng)，但有很多與人民群眾實(shí)際生產(chǎn)生活相脫離，難以引起群眾共鳴，導(dǎo)致群眾參與性不高。
（五） 法律援助的受案范圍狹窄。法律援助的對(duì)象主要集中在殘疾人、老年人、外來(lái)務(wù)工人員等范圍內(nèi)，這主要是受法律援助資金的限制，接受法律援助的條件較為嚴(yán)苛，導(dǎo)致很多真正需要法律援助的弱勢(shì)群體得不到幫助，這在一定程度上影響了法律援助的公正與實(shí)效。
三、對(duì)策與建議
法律援助是國(guó)家的責(zé)任，是政府的行為，是國(guó)家和政府對(duì)公民應(yīng)盡的義務(wù)，是保護(hù)弱勢(shì)群體的有力武器，也是保障人權(quán)的一項(xiàng)基本制度。為了使法律更好地服務(wù)于社會(huì)的發(fā)展，結(jié)合以上所述法律援助存在的缺陷，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：
（一） 建立相應(yīng)的規(guī)章制度和規(guī)范的程序。規(guī)章制度和規(guī)范程序是法律援助的基礎(chǔ)，健全法律援助必須先夯實(shí)這一基礎(chǔ)，將法律援助制度化。這里所說(shuō)的制度化既包括法律援助財(cái)政資金投入的制度化，也包括從業(yè)人員的制度化。政府要加大資金投入，可以設(shè)立法律援助專項(xiàng)資金，建立健全最低經(jīng)費(fèi)保障制度，同時(shí)，引入社會(huì)力量，拓展資金來(lái)源渠道。至于人員的制度化，要提高從業(yè)人員待遇，吸引更多法律專業(yè)人才，落實(shí)他們的編制問(wèn)題，堅(jiān)持一人一崗，落實(shí)人員責(zé)任。
（二） 加強(qiáng)法律宣傳。廣泛開(kāi)展普法進(jìn)校園、普法進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)，也可以結(jié)合群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的藝術(shù)形式進(jìn)行宣傳。運(yùn)用多媒體、多平臺(tái)進(jìn)行宣傳，拓寬渠道。
（三） 把握個(gè)案平衡原則，既要嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格審查受援助對(duì)象的條件是否合格，也要針對(duì)具體案件的特殊情況，適當(dāng)予以變通。這是法治社會(huì)的基本要求，也是在踐行法律援助的基本內(nèi)涵。
[參考文獻(xiàn)]
[1]郭威，施卉.淺析當(dāng)前我國(guó)法律援助制度的完善[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010.
惠民中心成立后，對(duì)鹿泉市法律援助整體工作起到了積極的推動(dòng)作用，緩解了“六個(gè)難題”，起到了“六種效果”。
(一)有效緩解了優(yōu)質(zhì)法律援助服務(wù)資源較為分散、難以統(tǒng)籌調(diào)配的難題，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)法律援助服務(wù)資源的整合?；菝裰行拇罱松鐣?huì)力量參與法律援助工作的平臺(tái)，將熱心法律援助事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高的律師、法律服務(wù)工作者集中起來(lái)，由市法律援助中心統(tǒng)籌調(diào)度，重點(diǎn)辦理法律援助案件和參與法律援助中心安排的其他工作，成為一支社會(huì)化的法律援助專職隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)法律援助社會(huì)資源的整合。
(二)有效緩解了法律援助中心人員編制不足的難題，充實(shí)了法律援助工作力量?；菝裰行呐c法律援助中心一起辦公，方便了案件指派和工作協(xié)調(diào)，也就節(jié)省了人力資源;惠民中心的3名專職工作人員協(xié)助法律援助中心做一些咨詢、宣傳等日常辦公業(yè)務(wù)，幫助減輕了工作負(fù)擔(dān);在遇到群體性案件、疑難案件時(shí)，惠民中心可以一起參與，幫助做好相關(guān)工作。
(三)有效緩解了法律援助中心經(jīng)費(fèi)不足的難題，提高了法律援助經(jīng)費(fèi)保障能力。惠民中心提高了鹿泉市法律援助中心辦理法律援助案件特別是彩票公益金法律援助案件的效率，提升了法律援助經(jīng)費(fèi)使用效率。幫助鹿泉市法律援助中心爭(zhēng)取到了更多的法律援助資金，從而強(qiáng)化了資金保障能力。民辦非企業(yè)成立后，鹿泉市的彩票公益金項(xiàng)目連續(xù)2年提前一半時(shí)間完成任務(wù)，為爭(zhēng)取更多的彩票公益金資金提供了前提。鹿泉市司法局2011年申請(qǐng)獲批彩票公益金項(xiàng)目資金9萬(wàn)元，2012年為11萬(wàn)元，2013年達(dá)到13萬(wàn)元，連續(xù)三年上升。同時(shí)，由于辦案量的快速提升，該局2010和2011年各獲得中央補(bǔ)助地方法律援助辦案?？?萬(wàn)元，2012年達(dá)到11萬(wàn)元。
(四)有效緩解了法律援助辦案監(jiān)管“兩張皮”的難題，提高了辦案質(zhì)量。在法律援助工作中，很多案件指派出去就成了“自由放牧”狀態(tài)，法律援助中心很難監(jiān)管到案件質(zhì)量辦理的全過(guò)程，案件辦理質(zhì)量的好壞很大程度上取決于辦案律師的自覺(jué)性，辦案和監(jiān)管成了“兩張皮”，辦案質(zhì)量得不到有效保證?；菝裰行脑谏鐣?huì)律師中層層篩選、優(yōu)中選優(yōu)，建立了一支以辦理法律援助案件為主的法律援助專職隊(duì)伍，促進(jìn)了法律援助服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展;同時(shí)推行“點(diǎn)援制”，建立了“四查、四訪、四評(píng)、三掛鉤”的監(jiān)管機(jī)制，將業(yè)務(wù)監(jiān)管和群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有效保證了案件辦理特別是彩票公益金案件辦理的質(zhì)量。
(五)有效緩解了法律援助服務(wù)黨委政府力度不夠的問(wèn)題，提升了服務(wù)黨委政府的水平，提高了黨委政府對(duì)法律援助工作的重視程度。法律援助列了入鹿泉市“十二五規(guī)劃”，列入了政府“為民辦實(shí)事”項(xiàng)目，成為黨委政府維護(hù)群眾權(quán)益的重要抓手。鹿泉市還在全省率先成立了由市政法委書記任組長(zhǎng)，公安、檢察、法院、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門為成員的法律援助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了法律援助工作聯(lián)席會(huì)制度，研究涉及法律援助的事項(xiàng)。法律援助中心每周同市政法委書記接訪，協(xié)調(diào)解決重大疑難案件。
(六)有效緩解了法律援助工作參與社會(huì)活動(dòng)能力不足的難題，提升了法律援助工作的社會(huì)影響力。司法行政機(jī)關(guān)作為政府職能部門，在參與社會(huì)活動(dòng)中存在的約束較多，有一定的局限性。而惠民中心作為新社會(huì)組織，在參與社會(huì)活動(dòng)中受到的約束較小、靈活度較高，有機(jī)會(huì)參與弱勢(shì)群體維權(quán)相關(guān)的國(guó)際組織、社會(huì)組織等舉辦的各種活動(dòng)，能夠以法律援助的專業(yè)身份幫助培訓(xùn)社會(huì)人員，在社會(huì)宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面延伸和拓展了法律援助的社會(huì)職能，使法律援助工作參與社會(huì)生活的能力大大增強(qiáng)。
二、模式分析
鹿泉市設(shè)立法律援助類民辦非企業(yè)，形成了“法律援助中心+法律援助類民辦非企業(yè)”的發(fā)展模式，對(duì)于法律援助整體工作起到較好的推動(dòng)作用，其做法和經(jīng)驗(yàn)在縣級(jí)法律援助工作發(fā)展中具有典型性?，F(xiàn)從內(nèi)涵和外延兩個(gè)方面試作一分析。
(一)內(nèi)涵分析。職能上互為補(bǔ)充。法律援助中心是政府機(jī)關(guān)的組成部門，代表政府為弱勢(shì)群體提供法律援助服務(wù);法律援助類民辦非企業(yè)是社會(huì)組織，代表參與法律援助工作的社會(huì)力量。法律援助是一項(xiàng)社會(huì)化特征非常明顯的事業(yè)，做好法律援助工作僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要社會(huì)組織和廣大群眾的廣泛支持。法律援助類民辦非企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，從本質(zhì)上反映了政府對(duì)社會(huì)力量參與法律援助工作的認(rèn)可、期望和推動(dòng)。法律援助中心與民辦非企業(yè)反映出政府工作與社會(huì)力量在推動(dòng)法律援助發(fā)展中對(duì)于彼此的需求，二者在職能上形成了相互的補(bǔ)充。業(yè)務(wù)上資源共享。法律援助中心為民辦非企業(yè)提供辦公場(chǎng)所、基本辦公設(shè)備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提供法律援助的業(yè)務(wù)信息，幫助提供與工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等相關(guān)維權(quán)部門交流互動(dòng)的機(jī)會(huì)，更重要的是提供彩票公益金項(xiàng)目資金等業(yè)務(wù)資金的支持。民辦非企業(yè)為法律援助中心提供社會(huì)優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源的支持，使法律援助中心在案件指派、業(yè)務(wù)咨詢等業(yè)務(wù)工作中有了更多、更優(yōu)的選擇。發(fā)展上互相促進(jìn)。法律援助中心對(duì)民辦非企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，指派民辦非企業(yè)律師辦理法律援助案件，幫助民辦非企業(yè)律師進(jìn)行法律法規(guī)和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，并及時(shí)傳達(dá)上級(jí)關(guān)于法律援助工作的要求。民辦非企業(yè)除了辦理法律援助中心指派的案件以外，還提供面向社會(huì)的法律援助宣傳和培訓(xùn)，并協(xié)助法律援助中心做好12348法律援助服務(wù)、重大疑難案件辦理、檔案管理等事務(wù)。二者在工作上互相支持、互相補(bǔ)臺(tái)，形成了工作的合力。
(二)外延分析。順應(yīng)了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的需要。提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，對(duì)法律援助工作提出了新的要求，即法律援助工作不能僅僅依靠黨委政府，而是要在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，充分相信和依靠社會(huì)力量，動(dòng)員社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，加速推動(dòng)法律援助社會(huì)化進(jìn)程，從而彌補(bǔ)政府力量自身的不足。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)正在向“大社會(huì)、小政府”的轉(zhuǎn)變，更不能冀希望政府把所有的事情都背起來(lái)。因此，鹿泉市設(shè)立法律援助類民辦非企業(yè)，提供了社會(huì)力量參與法律援助工作的平臺(tái)，適應(yīng)了法律援助工作社會(huì)化的需要，是法律援助加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的成功實(shí)踐。順應(yīng)了河北省法律援助事業(yè)發(fā)展的需要。近年來(lái)，河北省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)著力構(gòu)建完善以辦案服務(wù)為中心的法律援助發(fā)展格局，法律援助辦案量從2007年的9318件增長(zhǎng)到2012年的42261件，年均增幅達(dá)到36.2%。在辦案總量持續(xù)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，法律援助服務(wù)質(zhì)量總體水平仍然較低，這在客觀上要求法律援助中心的日常工作重心要由辦案轉(zhuǎn)移到管理上來(lái)，不斷提升辦案質(zhì)量和群眾的滿意度。設(shè)立民辦非企業(yè)，從源頭上強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)律師和法律服務(wù)工作者的準(zhǔn)入管理，對(duì)加入民辦非企業(yè)的社會(huì)律師和法律服務(wù)工作者加大了培訓(xùn)力度，對(duì)辦案過(guò)程有針對(duì)性地加強(qiáng)監(jiān)管，提高了辦案質(zhì)量;同時(shí)，民辦非企業(yè)的成立，減輕了法律援助機(jī)構(gòu)的行政負(fù)擔(dān)、提升了指派效率和行政效能，推動(dòng)了縣級(jí)法律援助工作由辦案向管理的轉(zhuǎn)型升級(jí)，順應(yīng)了當(dāng)前法律援助工作由數(shù)量型增長(zhǎng)向質(zhì)量型發(fā)展的趨勢(shì)。順應(yīng)了縣級(jí)法律援助工作開(kāi)展的需要。編制和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題是制約縣級(jí)法律援助工作發(fā)展最大的瓶頸。特別是新《刑事訴訟法》實(shí)施以后，縣級(jí)法律援助工作編制缺乏、經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題尤為凸顯。成立民辦非企業(yè)以后，法律援助中心和民辦非企業(yè)一同辦公、一同管理，使民辦非企業(yè)成為法律援助中心的有益補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)了政府管理和社會(huì)參與的高度統(tǒng)一，有效緩解了縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)編制不足帶來(lái)的難題。同時(shí)，民辦非企業(yè)成立后，鹿泉市的彩票公益金項(xiàng)目連年提前完成任務(wù)，幫助爭(zhēng)取到了更多的彩票公益金項(xiàng)目資金;市法律援助中心把更多的精力用于協(xié)調(diào)辦理重大疑難案件上，提高了黨委政府對(duì)法律援助工作的重視程度;由于鹿泉市整體辦案數(shù)量的提升，省廳下?lián)艿闹醒胙a(bǔ)助地方法律援助辦案?？钪鹉赀f增。因此，民辦非企業(yè)的成立，提高了鹿泉市法律援助工作的整體能力，對(duì)于鹿泉市法律援助工作的開(kāi)展起到全面的促進(jìn)作用。
三、存在的問(wèn)題
(一)立法上沒(méi)有明確。民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第4條列出了民辦非企業(yè)的行業(yè)類型，其中第9款為法律服務(wù)業(yè)，但是該款沒(méi)有像前八款那樣對(duì)每一種行業(yè)進(jìn)一步列舉了相關(guān)的類型，規(guī)定較為籠統(tǒng)，對(duì)于法律援助是否可作為法律服務(wù)業(yè)進(jìn)行登記未進(jìn)行明確。
(二)政策上缺少引導(dǎo)。對(duì)于法律援助類如何作為一種社會(huì)力量參與法律援助工作的有效形式，還沒(méi)有出臺(tái)專門的規(guī)定，缺少培育性措施。
(三)管理上需要強(qiáng)化。司法行政機(jī)關(guān)管理法律援助類民辦非企業(yè)的方式方法還不成熟，如何加強(qiáng)管理和服務(wù)，保證其提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律援助服務(wù)，需要進(jìn)一步研究。
(四)社會(huì)上相對(duì)陌生。社會(huì)層面對(duì)于法律援助類民辦非企業(yè)比較陌生，缺乏最基本的認(rèn)識(shí)和理解，使得法律援助類民辦非企業(yè)還無(wú)法離開(kāi)司法行政機(jī)關(guān)獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)工作，影響其發(fā)展壯大。
四、發(fā)展建議
(一)完善立法。制定法律援助類民辦非企業(yè)登記與管理辦法或相關(guān)政策文件，明確法律援助類民辦非企業(yè)單位的設(shè)立條件、方式、組織和活動(dòng)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)、變更與終止以及違法者的法律責(zé)任，同時(shí)爭(zhēng)取在經(jīng)費(fèi)支持、人員培訓(xùn)等方面制定鼓勵(lì)措施，推動(dòng)各種社會(huì)力量積極參與法律援助工作。
(二)積極培育。政府加大對(duì)法律援助的經(jīng)費(fèi)投入，特別要加強(qiáng)對(duì)法律援助類民辦非企業(yè)的經(jīng)費(fèi)支持，保障其參與法律援助工作基本的生存條件。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)法律援助類民辦非企業(yè)人員的培訓(xùn)，不斷提高其業(yè)務(wù)理論素養(yǎng)。
(三)強(qiáng)化管理。司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與民政部門溝通協(xié)調(diào)，共同做好對(duì)民辦非企業(yè)的管理，監(jiān)督其按照法律援助的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)為社會(huì)提供符合要求的法律援助服務(wù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。
法律援助規(guī)范化就是建立一套符合法律援助職能要求和工作特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系或長(zhǎng)效機(jī)制，確保法律援助各項(xiàng)業(yè)務(wù)都按照既定的機(jī)制要求進(jìn)行，避免主觀隨意性，追求運(yùn)行程序的規(guī)范性。它具有以下三個(gè)特征：一是法定性。從規(guī)范化的依據(jù)看，法律援助的基本依據(jù)是國(guó)家的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，法律援助規(guī)范化建設(shè)應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)，依法履行法律援助的職責(zé)。二是系統(tǒng)性。從規(guī)范化的內(nèi)容看,涉及法律援助的方方面面,是一個(gè)完整的系統(tǒng)，從機(jī)構(gòu)定位、人員隊(duì)伍、業(yè)務(wù)開(kāi)展、內(nèi)部管理到經(jīng)費(fèi)保障等方面,這些內(nèi)容都是相互聯(lián)系的,構(gòu)成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。規(guī)范對(duì)象的系統(tǒng)性決定了規(guī)范化的系統(tǒng)性。三是制度性。從規(guī)范化建設(shè)的過(guò)程來(lái)看，法律援助工作的基本依據(jù)是法律法規(guī)，但在具體運(yùn)行過(guò)程中，要通過(guò)制定和運(yùn)用一整套嚴(yán)格、明確、標(biāo)準(zhǔn)的制度和操作程序來(lái)保障法律援助的有效實(shí)施。
二、地級(jí)市法律援助規(guī)范化建設(shè)中存在的問(wèn)題及原因
（一）機(jī)構(gòu)定位比較混亂
地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)目前有三類性質(zhì)：行政性質(zhì)、參公管理的事業(yè)單位性質(zhì)、全額撥款事業(yè)單位性質(zhì)。從浙江省的情況看，行政性質(zhì)的占大多數(shù)，浙江共11個(gè)地級(jí)市，其中行政性質(zhì)的有10個(gè)，參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位1個(gè)，即杭州。從全國(guó)范圍看，法律援助機(jī)構(gòu)從事業(yè)性質(zhì)向行政性質(zhì)轉(zhuǎn)變的逐漸增加。同時(shí)在機(jī)構(gòu)體系上，又有以下幾種模式：一是“兩塊牌子、兩套班子”混合編制的模式，例如北京。二是“兩塊牌子、一套班子”行政模式，例如溫州。三是“一塊牌子、一套班子”的行政模式，例如嘉興。四是“一塊牌子、一套班子”參公事業(yè)模式，例如杭州。
（二）業(yè)務(wù)管理各自為政
雖然國(guó)務(wù)院和地方的《法律援助條例》對(duì)法律援助的范圍、申請(qǐng)和審查、法律援助實(shí)施作了規(guī)定，但從調(diào)研情況看，這些規(guī)定還比較原則，缺少細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)，從而出現(xiàn)業(yè)務(wù)管理不規(guī)范的問(wèn)題，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在法律援助的行政管理上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如一些地區(qū)法律援助工作人員對(duì)法律援助范圍的理解存在偏差、咨詢接待行為不規(guī)范、審查批準(zhǔn)隨意性大、數(shù)據(jù)報(bào)送口徑不統(tǒng)一、案卷歸檔缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、援助機(jī)構(gòu)對(duì)案件監(jiān)督不到位等。二是援助律師辦理法律援助案件沒(méi)有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！斗稍鷹l例》僅對(duì)此作了原則性規(guī)定，司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》雖然作了進(jìn)一步的規(guī)定，但仍缺少細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，由于案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低等原因，很大一部分援助案件是由執(zhí)業(yè)年限較短的年輕律師辦理。這些律師缺乏經(jīng)驗(yàn)，遇到業(yè)務(wù)問(wèn)題缺少可以遵循的規(guī)范；還有一些援助律師，雖然有辦案經(jīng)驗(yàn)，但不履行必要的程序，使辦案質(zhì)量大打折扣，亟需建立一套統(tǒng)一的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。三是工作站建設(shè)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，各地法律援助機(jī)構(gòu)為最大限度方便群眾申請(qǐng)法律援助，建立了“縱向到底、橫向到邊”的案件受理體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和相關(guān)行業(yè)部門都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各工作站建設(shè)程度和業(yè)務(wù)水平參差不齊，工作站標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)相對(duì)滯后，制約了工作站作用的發(fā)揮。
（三）經(jīng)費(fèi)保障差異較大
目前我國(guó)法律援助實(shí)行的是地方財(cái)政保障的經(jīng)費(fèi)模式，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，全國(guó)各地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)保障差異較大，不僅東西部有較大差別，即使是東部沿海各地級(jí)市的經(jīng)費(fèi)保障也有不少差距，各城市之間案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大，且總體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。
三、杭州市法律援助規(guī)范化建設(shè)探索
近年來(lái)杭州市法律援助中心致力于規(guī)范化建設(shè)，通過(guò)實(shí)施“六化”，即工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化、案件指派規(guī)范化、內(nèi)部管理精細(xì)化、質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化、工作站建設(shè)統(tǒng)一化，促使杭州法律援助“量質(zhì)齊優(yōu)”。
（一）工作流程標(biāo)準(zhǔn)化
為解決法律援助工作流程不一致問(wèn)題，杭州市法律援助中心在總結(jié)近年來(lái)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《杭州市法律援助工作標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》）?！稑?biāo)準(zhǔn)》共分9章174節(jié)，近6萬(wàn)字，涵蓋了法律咨詢、援助案件申請(qǐng)、受理、審批、辦理、結(jié)案、評(píng)估到費(fèi)用發(fā)放整個(gè)工作流程，明確了各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)、任務(wù)、程序、方法、完成期限及質(zhì)量要求，不僅對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的行政管理工作進(jìn)行了規(guī)范，還對(duì)法律援助律師承辦各類法律援助案件進(jìn)行了規(guī)范和指引，既有利于支持律師辦案，也有利于案件質(zhì)量監(jiān)督管理。以同行評(píng)估為例，共有11個(gè)程序要點(diǎn)，其中的指標(biāo)體系再作進(jìn)一步細(xì)化，分列一級(jí)指標(biāo)10項(xiàng)，民事、行政案件細(xì)分指標(biāo)27項(xiàng)和刑事案件24項(xiàng)?！稑?biāo)準(zhǔn)》關(guān)于法律援助的各個(gè)環(huán)節(jié)，用簡(jiǎn)潔的文字說(shuō)明每個(gè)階段做什么、怎么做，使從事法律援助的工作人員對(duì)具體工作流程了然于胸，從而避免出現(xiàn)以往工作人員無(wú)所適從的狀況。
（二）業(yè)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化
為緩解案件激增帶來(lái)的管理壓力,進(jìn)一步方便當(dāng)事人申請(qǐng)辦理法律援助案件,規(guī)范法律援助各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)便捷、審批簡(jiǎn)捷、服務(wù)快捷的法律援助目標(biāo)，自2013年起，杭州市法律援助中心在全市范圍內(nèi)推廣法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)。該系統(tǒng)分為內(nèi)網(wǎng)外網(wǎng)兩個(gè)通道。法律援助申請(qǐng)或者咨詢者可以通過(guò)外網(wǎng)登陸，工作人員通過(guò)內(nèi)網(wǎng)反饋、指派案件、發(fā)送電子文書，律師通過(guò)外網(wǎng)專門賬戶進(jìn)入，下載文書，反饋工作進(jìn)展，通知辯護(hù)單位通過(guò)外網(wǎng)專門賬戶進(jìn)入，查看工作進(jìn)展。法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)集咨詢、申請(qǐng)、指派、監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)、檢索、工作協(xié)作等功能于一體，有效規(guī)范了法律援助的業(yè)務(wù)工作，提高法律援助案件的辦案質(zhì)量和效率。
（三）案件指派規(guī)范化
為了確保法律援助案件辦理質(zhì)量，形成相對(duì)固定的法律。援助服務(wù)資源，規(guī)范法律援助案件的指派工作，杭州市法律援助中心積極籌建全市法律援助資源庫(kù)。資源庫(kù)按照“自愿申請(qǐng)、擇優(yōu)錄用、優(yōu)先分配、動(dòng)態(tài)管理”的原則，積極吸收法律理論及實(shí)務(wù)專家、優(yōu)秀律師事務(wù)所和優(yōu)秀律師參加。通過(guò)公開(kāi)招募、自愿報(bào)名和篩選錄用等步驟，最終確定了27家律師事務(wù)所和259名律師為杭州市法律援助資源庫(kù)首批志愿律師事務(wù)所和志愿律師。259名志愿律師平均執(zhí)業(yè)年限7.9年，既有從業(yè)20年以上的資深律師，也有刑辯、醫(yī)療、專利等領(lǐng)域的專家律師。志愿律師按專業(yè)特長(zhǎng)分為刑事、民事（行政）兩大類，再按律師事務(wù)所名稱、律師個(gè)人姓氏筆畫排序。法律援助中心受理案件在資源庫(kù)志愿律師名冊(cè)中依排序指派。
（四）內(nèi)部管理精細(xì)化
為厘清各崗位工作職責(zé)，落實(shí)好各項(xiàng)具體工作責(zé)任，逐步實(shí)現(xiàn)市法律援助中心內(nèi)部崗位管理的標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化，中心制訂了《杭州市法律援助中心工作清單》?！豆ぷ髑鍐巍穼⒅行母鲘徫坏穆氊?zé)進(jìn)行了細(xì)致的羅列，使每個(gè)崗位“干什么”一目了然。為進(jìn)一步解決每件事“怎么干”的問(wèn)題，中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清單》，內(nèi)容涵蓋主任辦公會(huì)議、會(huì)務(wù)組織、培訓(xùn)管理、日常考勤、信息管理、固定資產(chǎn)管理等27項(xiàng)?！豆芾砬鍐巍穼?duì)每個(gè)管理事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)致的羅列和說(shuō)明，一方面細(xì)化了責(zé)任，做到職能清晰、職責(zé)明確，另一方面為客觀準(zhǔn)確考量工作奠定了基礎(chǔ)。
（五）質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化
為保障法律援助案件質(zhì)量，杭州市法律援助中心建立起“全程跟蹤、旁聽(tīng)庭審、征求意見(jiàn)、質(zhì)量評(píng)估”常態(tài)化的質(zhì)量監(jiān)管體系。每個(gè)法律援助案件從申請(qǐng)、審批、指派、承辦、結(jié)案、歸檔都有專人負(fù)責(zé)監(jiān)督，實(shí)行“全程跟蹤”監(jiān)督。通過(guò)隨機(jī)抽查、大案要案重點(diǎn)關(guān)注等方式，認(rèn)真開(kāi)展“旁聽(tīng)庭審”工作，及時(shí)記錄律師在法庭上辯護(hù)、質(zhì)證等情況，并作為案件質(zhì)量評(píng)估的依據(jù)。建立當(dāng)事人和法官的“征求意見(jiàn)”機(jī)制，通過(guò)電話回訪、發(fā)放意見(jiàn)表等方式，向受援人和法官了解律師在會(huì)見(jiàn)、閱卷、庭審等階段的工作表現(xiàn)。開(kāi)展“案件質(zhì)量評(píng)估”試點(diǎn)，制訂《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，組成評(píng)估專家組，通過(guò)隨機(jī)抽取的方式，對(duì)一定數(shù)量的法律援助案件進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，作為全市案件質(zhì)量監(jiān)督的重要依據(jù)。
（六）工作站建設(shè)統(tǒng)一化
結(jié)合全市行業(yè)部門法律援助工作站實(shí)際發(fā)展情況，市法律援助中心重點(diǎn)開(kāi)展全市行業(yè)部門法律援助工作站規(guī)范化創(chuàng)建活動(dòng)，制定了《杭州市行業(yè)部門法律援助工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《杭州市行業(yè)部門法律援助工作站考評(píng)細(xì)則》，通過(guò)創(chuàng)建活動(dòng)做到全市行業(yè)部門法律援助工作站“五個(gè)統(tǒng)一”，即:統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、統(tǒng)一工作職責(zé)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一評(píng)價(jià)模式，并確保行業(yè)部門工作站的規(guī)范運(yùn)作達(dá)到“十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”，即：依照程序設(shè)立，外觀整齊統(tǒng)一，基本設(shè)施齊全，隊(duì)伍建設(shè)到位，工作職責(zé)明確，工作內(nèi)容有量，業(yè)務(wù)制度規(guī)范，運(yùn)行機(jī)制正常，亮點(diǎn)特色明顯，社會(huì)影響較好。
四、加強(qiáng)地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的若干思考
為進(jìn)一步推進(jìn)地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)六個(gè)統(tǒng)一：機(jī)構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理軟件統(tǒng)一、工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)一、內(nèi)部管理制度統(tǒng)一。
（一）機(jī)構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一
地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)定為何種性質(zhì)？從職責(zé)承擔(dān)、事業(yè)單位改革趨勢(shì)和國(guó)外法律援助發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，應(yīng)逐步統(tǒng)一為行政性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，定編制、定職能、定崗位、定人員。如此定性的原因在于三方面的考量：一是從職責(zé)承擔(dān)考量。法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)的主要是受理、審查、指派以及指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職責(zé)。這些都是行政職責(zé)。按照依法行政的原則，理應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。二是從事業(yè)單位改革趨勢(shì)考量?！蛾P(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)”，因此，承擔(dān)行政職能的事業(yè)性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)在此次事業(yè)單位改革大潮中，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。三是從國(guó)外法律援助發(fā)展趨勢(shì)考量?？疾煊?guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，他們?cè)诜稍墓芾砩隙紡?qiáng)化了政府的管理責(zé)任。從律師協(xié)會(huì)到獨(dú)立的公共機(jī)構(gòu)再到政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變化，可以看出西方發(fā)達(dá)國(guó)家法律援助管理的行政化趨勢(shì)。其目的在于加強(qiáng)政府的監(jiān)管職責(zé)，防止法律援助經(jīng)費(fèi)被濫用，提高法律援助的工作效率和質(zhì)量。在機(jī)構(gòu)體系上，借鑒國(guó)外的做法，結(jié)合我們的實(shí)際，建議地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)采取“一塊牌子，一套班子”的機(jī)構(gòu)模式，取消同一層級(jí)法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)的區(qū)分。在具體職能設(shè)置上，應(yīng)考慮如何在不同層級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)之間劃分事權(quán)。在職能定位上，同一層級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一職能設(shè)置，地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)法律援助申請(qǐng)的受理、審查、指派，支付費(fèi)用以及對(duì)區(qū)縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，區(qū)別于省級(jí)機(jī)構(gòu)制定政策為主的職責(zé)，較區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)又多了業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)。
（二）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一
從現(xiàn)實(shí)情況看，現(xiàn)有的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往側(cè)重于辦案人員的服務(wù)態(tài)度和形式程序的完整性,比如辦理法律援助手續(xù)是否及時(shí)；會(huì)見(jiàn)、閱卷、開(kāi)庭是否及時(shí)；是否與受援人及時(shí)溝通意見(jiàn)及辦案進(jìn)展情況；對(duì)受援人的權(quán)利是否及時(shí)履行了告知義務(wù)；各種法律文書的制作質(zhì)量等。至于涉及案件實(shí)質(zhì)內(nèi)容的評(píng)判和監(jiān)督，還較欠缺。下一步制定統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮形式和程序的完整性也要涵蓋實(shí)質(zhì)指標(biāo)，主要指法律服務(wù)技能的細(xì)化指標(biāo)。其中，形式、程序性指標(biāo)包括（：1）會(huì)見(jiàn)受援人及提供咨詢情況；（2）閱卷情況；（3）法律文書制作情況；（4）告知與報(bào)告義務(wù)履行情況；（5）辦案效率；（6）服務(wù)態(tài)度等。實(shí)質(zhì)性指標(biāo)主要指法律技能、與當(dāng)事人打交道的技能、與法庭的互動(dòng)、與對(duì)方的互動(dòng)，具體包括（：1）辯護(hù)或的觀點(diǎn)是否正確；（2）適用法律是否正確；（3）辯護(hù)或意見(jiàn)是否被采納；（4）是否最大限度地維護(hù)了受援人的合法權(quán)益；（5）決定案件勝負(fù)的關(guān)鍵證據(jù)是否取到；（6）受援人的訴訟風(fēng)險(xiǎn)是否得到控制；（7）庭審中的表現(xiàn)情況；（8）法律效果和社會(huì)效果；（9）當(dāng)事人評(píng)價(jià)和相關(guān)機(jī)構(gòu)反饋意見(jiàn)等。
（三）管理軟件統(tǒng)一
目前，不少地區(qū)的法律援助機(jī)構(gòu)都開(kāi)發(fā)并應(yīng)用了法律援助的網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，但是在實(shí)踐中，由于管理軟件不是按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)，不同機(jī)構(gòu)之間管理軟件中的數(shù)據(jù)無(wú)法交換、銜接。因此，應(yīng)逐步建立和推行全國(guó)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理軟件。首先，要成立一個(gè)專門的開(kāi)發(fā)小組，其中既要有精通法律援助業(yè)務(wù)的人員，也要有信息技術(shù)方面的專家。他們應(yīng)對(duì)法律援助業(yè)務(wù)有深刻的理解，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的前沿技術(shù)比較熟悉。第二，管理軟件系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)要進(jìn)行需求分析，但是指望一次性把需求交代清楚，而后全盤托付給軟件開(kāi)發(fā)商的想法是不現(xiàn)實(shí)的。提出需求一方必須以不同的用戶身份進(jìn)入系統(tǒng)，對(duì)各項(xiàng)功能反復(fù)演示，測(cè)試數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性和準(zhǔn)確性。第三，要讓基層的法律援助工作人員參與測(cè)試，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，在不同地區(qū)試行的基礎(chǔ)上再正式投入運(yùn)行。當(dāng)然建立、應(yīng)用完善的全國(guó)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理軟件不是一蹴而就的，可能需要一年兩年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，因此，在統(tǒng)一的管理軟件應(yīng)用前，一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的辦法是，制定統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，讓有條件的法律援助機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)管理軟件，并在本行政區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。
（四）工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一
法律援助工作站建設(shè)要在發(fā)揮其實(shí)際作用上著力，這就需要對(duì)工作站的設(shè)立、職責(zé)、人員、經(jīng)費(fèi)、制度等關(guān)鍵性因素進(jìn)行規(guī)范，避免其徒有虛名。一是設(shè)立程序統(tǒng)一。工作站一般按照“行政級(jí)別對(duì)應(yīng)、統(tǒng)一布局、按需設(shè)置”的原則設(shè)立。具體包括兩方面要求：一要有設(shè)立需求。即管理和服務(wù)的對(duì)象為法律援助的工作對(duì)象，對(duì)法律援助的需求量較大。二要按程序設(shè)立。所在行業(yè)部門向同級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)提出書面申請(qǐng)，法律援助機(jī)構(gòu)自收到書面申請(qǐng)后進(jìn)行書面及實(shí)地審查，作出是否同意的批復(fù)。二是工作職責(zé)明確。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和行業(yè)部門的工作站在職能設(shè)置上或有不同，但從基本職能上看，應(yīng)有較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。工作站主要負(fù)責(zé)接待群眾的來(lái)訪、來(lái)電、來(lái)信，解答法律咨詢，代擬法律文書；負(fù)責(zé)接受申請(qǐng)并進(jìn)行初審，并按規(guī)定轉(zhuǎn)送援助機(jī)構(gòu)；及時(shí)向主管行業(yè)部門和本級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)報(bào)告工作情況等。三是人員配備合理。為保障工作站有效開(kāi)展工作，工作站應(yīng)當(dāng)配備具有法律專業(yè)大專以上學(xué)歷的專職和兼職工作人員若干名，有條件的地方應(yīng)聘請(qǐng)一支相對(duì)固定的法律工作者隊(duì)伍為主要依靠力量。四是業(yè)務(wù)制度健全。有值班接待制度、服務(wù)承諾制度、首問(wèn)責(zé)任制度、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度等各項(xiàng)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，以確保工作站規(guī)范、有序運(yùn)行。
（五）經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)一
建議探索分級(jí)撥款的經(jīng)費(fèi)保障模式，減少因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)保障的巨大差距。進(jìn)一步探索費(fèi)用分擔(dān)制，解決財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題。具體舉措如下：一是探索分級(jí)撥款經(jīng)費(fèi)保障模式。由于法律援助經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政保障，因此會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法律援助經(jīng)費(fèi)多而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)少的情況，這不利于資源的公平分配。考察國(guó)外經(jīng)費(fèi)管理模式，不少國(guó)家采用了分級(jí)撥款的方式，例如英國(guó)，其法律援助的全部經(jīng)費(fèi)幾乎都來(lái)自中央財(cái)政，刑事法律援助案件經(jīng)費(fèi)完全由中央財(cái)政承擔(dān)。地方財(cái)政有少量投入，用于社區(qū)服務(wù)。在加拿大，有聯(lián)邦政府和省政府撥款，是兩級(jí)政府撥款。參考國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，建議進(jìn)一步探索分級(jí)撥款的經(jīng)費(fèi)保障方式，由中央和地方共同承擔(dān)法律援助經(jīng)費(fèi)保障，其中中央財(cái)政主要用于支付刑事法律援助經(jīng)費(fèi)，地方政府財(cái)政撥款主要支付民事及其他的法律援助經(jīng)費(fèi)，包括法律援助機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)。二是探索法律援助費(fèi)用當(dāng)事人分擔(dān)制度。費(fèi)用分擔(dān)制度有利于提高法律援助經(jīng)費(fèi)的有效使用率，使有限的法律資源能讓更多困難群眾享用，從而促進(jìn)法律援助范圍的擴(kuò)大，同時(shí)也能有效解決財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障的統(tǒng)一。費(fèi)用分擔(dān)一般限于民事、行政領(lǐng)域的法律援助；就刑事法律援助而言，世界各國(guó)無(wú)論是大陸法系還是英美法系，一般都由國(guó)家承擔(dān)費(fèi)用。
（六）內(nèi)部管理制度統(tǒng)一
根據(jù)司法部法律援助中心提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2006到2011年間，政府法律援助的機(jī)構(gòu)和工作人員數(shù)量都在保持平穩(wěn)小幅增長(zhǎng)。從2010年開(kāi)始，法律援助經(jīng)費(fèi)收入與受援人數(shù)大幅增加，2011年老年人受援人與2006年相比增加近一倍，所占比重多年來(lái)一直維持在10%左右。
（一）司法行政系統(tǒng)老年人法律援助工作基本經(jīng)驗(yàn)
《條例》規(guī)定了法律援助是政府責(zé)任，并規(guī)定了法律援助的范圍，同時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對(duì)《條例》規(guī)定以外的法律援助事項(xiàng)作出補(bǔ)充規(guī)定。在法律援助事業(yè)發(fā)展較成熟、財(cái)政保障充足的省份，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到僅用經(jīng)濟(jì)困難一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法容納進(jìn)所有需要法律援助的社會(huì)弱勢(shì)群體，開(kāi)始對(duì)特殊人群法律援助的探索，根據(jù)各地老年人法律援助的實(shí)際做法，總結(jié)了如下幾條共同經(jīng)驗(yàn)：
1.降低門檻，擴(kuò)大老年人法律援助范圍。明確老年人作為法律援助事項(xiàng)的特殊主體，不受經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)約束。如河南省規(guī)定殘疾人、未成年人、老年人、婦女維護(hù)自身合法權(quán)益的法律事項(xiàng)屬于法律援助范圍。浙江省對(duì)低保老人不受援助范圍限制、不分案件類型給予法律援助，對(duì)高齡老年人申請(qǐng)法律援助免除經(jīng)濟(jì)困難審查。
2.建立、健全老年人法律援助網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)全國(guó)老齡委公布的《2009年度中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截止2009年底，我國(guó)老年人維權(quán)，市、區(qū)（縣）、街（鄉(xiāng)）、居（村）四級(jí)法律援助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)基本完成，全國(guó)共建立各級(jí)老年人法律援助中心19909個(gè)，老年維權(quán)協(xié)調(diào)組織達(dá)135704個(gè)。各地法律援助機(jī)構(gòu)下設(shè)老年法律援助工作站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處司法所設(shè)立老年維權(quán)崗，指派專人從事老年維權(quán)工作。
3.簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序，開(kāi)辟老年人法律援助綠色通道。對(duì)前來(lái)咨詢法律問(wèn)題的老年人予以優(yōu)先接待解答，對(duì)提出法律援助申請(qǐng)的老年人優(yōu)先受理，只要符合法律援助條件的，受理后優(yōu)先指派辦理。多省對(duì)行動(dòng)不便、高齡、空巢老人以及患病殘疾的老年人提供電話預(yù)約上門服務(wù)。
4.加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)老年人的維權(quán)意識(shí)。組織律師、法律工作者、維權(quán)志愿者不定期進(jìn)村（社區(qū)）、敬老院等為老年人提供面對(duì)面的法律服務(wù)。在老年人活動(dòng)集中的場(chǎng)所設(shè)置法律援助宣傳欄，介紹法律援助的申請(qǐng)流程，發(fā)放法律援助聯(lián)絡(luò)卡和法律援助宣傳材料。
5.對(duì)涉及贍養(yǎng)、婚姻、家庭暴力等家庭內(nèi)部案件，建立多元糾紛化解機(jī)制，盡力采取勸導(dǎo)、調(diào)解等非訟方式解決，促進(jìn)家庭和睦。
（二）司法行政系統(tǒng)老年人法律援助制度現(xiàn)存問(wèn)題
雖然政府法律援助機(jī)構(gòu)已經(jīng)在老年人法律援助方面有很多經(jīng)驗(yàn)，但由于我國(guó)地域差異太大，法律援助地區(qū)發(fā)展不平衡性明顯，總體來(lái)看，主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：
1.經(jīng)費(fèi)保障不足。法律援助對(duì)象及范圍的確定取決于政府法律援助的供給能力，具體來(lái)說(shuō)，就是以資金源為條件，設(shè)定法律援助資格條件?！稐l例》為法律援助對(duì)象及范圍設(shè)定了下限，具體實(shí)施還要依據(jù)各地（省、區(qū)、市）關(guān)于法律援助范圍的補(bǔ)充規(guī)定來(lái)執(zhí)行。各地規(guī)定的主要依據(jù)就是地方財(cái)政的保障能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況比較好，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對(duì)于法律援助事業(yè)重視程度高，經(jīng)費(fèi)保障充足，對(duì)于法律援助范圍的規(guī)定就比較寬泛，針對(duì)特殊群體也有優(yōu)待政策，反之可能連法規(guī)規(guī)定的援助范圍內(nèi)的群眾都不能做到應(yīng)援盡援。同時(shí)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的不足也導(dǎo)致辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，給承辦人的補(bǔ)貼甚至不能覆蓋辦案成本，影響了援助人員的積極性，進(jìn)而影響案件辦理質(zhì)量。
2.質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制有待加強(qiáng)。一些法律援助機(jī)構(gòu)完成受理、指派之后沒(méi)有繼續(xù)跟進(jìn)案件的辦理情況，對(duì)于案件辦理質(zhì)量不了解，一些社會(huì)律師和法律工作者自身的收費(fèi)案件很多，事務(wù)繁忙，對(duì)于援助案件沒(méi)有熱情，投入的時(shí)間精力很有限。
3.法律援助與社會(huì)救助、司法救助等機(jī)制銜接有待改善。有些法律援助案件同時(shí)需要社會(huì)救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社會(huì)救助機(jī)構(gòu)為其提供臨時(shí)居留場(chǎng)所；患病、受傷的老人，需要社會(huì)救助機(jī)構(gòu)為其提供醫(yī)療救治；但法律沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，僅憑法律援助機(jī)構(gòu)自身的力量，不能解決受援人的上述困難。根據(jù)2005年《最高人民法院關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》，正在有關(guān)部門接受法律援助的當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)司法救助。但現(xiàn)實(shí)生活中，訴訟、仲裁、鑒定費(fèi)用一般是緩交、減交，很少有免交的情況，特別是鑒定費(fèi)用，相當(dāng)一部分老年人即使緩交、減交也負(fù)擔(dān)不起。社會(huì)救助與司法救助的缺失都會(huì)影響法律援助案件辦理的實(shí)際效果。
二、彩票公益金法律援助項(xiàng)目
（一）彩票公益金法律援助項(xiàng)目老年人法律援助實(shí)施狀況
彩票公益金法律援助項(xiàng)目三年援助的老年人案件通過(guò)審核14906起，占項(xiàng)目援助通過(guò)案件總數(shù)的13.2%。其中，2009資金年度通過(guò)審核的老年人法律案件為3605起，占總數(shù)的13.2%；2010資金年度為3742起，占總數(shù)的13.4%；2011資金年度由于彩票公益金法律援助資金總額由5000萬(wàn)增至1億元，老年人案件數(shù)量也隨之增長(zhǎng)了一倍，為7559起，占總數(shù)的13.0%。三年來(lái)為老年人案件補(bǔ)貼2396萬(wàn)元，占補(bǔ)貼金額總數(shù)的12.7%，為老年人取得利益或挽回經(jīng)濟(jì)損失6.89億元，其中2011年度為老年人案件發(fā)放補(bǔ)貼1216萬(wàn)元，占補(bǔ)貼金額總數(shù)的12.5%，為受援人挽回?fù)p失4.21億元。從實(shí)施單位類型上來(lái)看，法律援助機(jī)構(gòu)實(shí)施15146件，占總數(shù)的96.6%；民辦非企業(yè)實(shí)施202件，占1.3%；律師事務(wù)所實(shí)施120件，占0.8%；婦聯(lián)法律幫助機(jī)構(gòu)實(shí)施166件，占1.1%；直接資助辦案單位實(shí)施29件，占0.1%；高校社團(tuán)實(shí)施22件，占0.1%。從承辦人類型上看，法援機(jī)構(gòu)工作人員辦理的3070件，占總數(shù)的19.6%；社會(huì)律師辦理5138件，占32.8%；基層法律工作者辦理6670件，占42.5%；社會(huì)組織和注冊(cè)法律援助志愿者辦理806件，占5.1%。從案件類型上看，民事案件14623件，占總數(shù)的93.2%；刑事案件271件，占總數(shù)的1.7%；行政案件151件，占0.9%；刑事附帶民事案件575件，占3.7%；執(zhí)行案件67件，占0.5%。從案由類型看，贍養(yǎng)糾紛4123件，占總數(shù)的26.3%；交通事故糾紛2786件，占17.8%；土地糾紛793件，占5.1%；勞動(dòng)爭(zhēng)議598件，占3.8%；健康權(quán)、身體權(quán)糾紛575件，占3.7%；繼承糾紛541件，占3.4%；離婚糾紛375件，占2.4%。[3]
（二）彩票公益金法律援助項(xiàng)目老年人法律援助制度特點(diǎn)
1.明確老年人作為項(xiàng)目資助對(duì)象之一，放寬援助事項(xiàng)和援助范圍。項(xiàng)目旨在幫助包括老年人在內(nèi)的五類特殊受援主體而不是一般貧困者，體現(xiàn)了特殊人群視角。《中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目實(shí)施與管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）規(guī)定的項(xiàng)目資助案件范圍從經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和案件類型上都比《條例》規(guī)定得寬松。具體來(lái)說(shuō)，在案件類型上，老年人多發(fā)的案件類型中，贍養(yǎng)糾紛方面，項(xiàng)目資助贍養(yǎng)費(fèi)糾紛、變更贍養(yǎng)關(guān)系糾紛等都被納入；項(xiàng)目也資助離婚等多種婚姻財(cái)產(chǎn)、婚姻效力糾紛；在人身?yè)p害糾紛方面，項(xiàng)目資助道路交通事故、醫(yī)療事故、工傷事故等多種人身?yè)p害賠償糾紛，而《條例》對(duì)這些都無(wú)特別規(guī)定。在經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)上，項(xiàng)目資助經(jīng)濟(jì)狀況高于當(dāng)?shù)胤稍?jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，但低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的老年人，即經(jīng)濟(jì)狀況既不屬于絕對(duì)貧困、又不能夠負(fù)擔(dān)法律服務(wù)費(fèi)用的“夾心層”困難老人。同時(shí)，項(xiàng)目對(duì)中西部的法律援助經(jīng)費(fèi)做了一定補(bǔ)充，規(guī)定可以資助經(jīng)濟(jì)狀況和申請(qǐng)事項(xiàng)符合《條例》和本省（區(qū)、市）補(bǔ)充規(guī)定的法律援助事項(xiàng)范圍，但當(dāng)?shù)胤稍?jīng)費(fèi)確實(shí)存在困難的案件，但此類案件不超過(guò)本地區(qū)使用該項(xiàng)資金辦理案件總數(shù)的1/3。
2.多元實(shí)施主體提供專業(yè)化服務(wù)。法律援助是政府責(zé)任，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活復(fù)雜化程度的增加、利益分化的加劇，政府法律援助在質(zhì)與量上勢(shì)必不能完全滿足不同群體的不同需求，需要社會(huì)組織的有益補(bǔ)充。雖然《條例》有規(guī)定，但多年以來(lái)，關(guān)于社會(huì)組織參與法律援助的地位、性質(zhì)及管理方式一直沒(méi)有法律的明確規(guī)定。彩票公益金法律援助項(xiàng)目的多元實(shí)施主體為民間組織參與法律援助提供了很多經(jīng)驗(yàn)。彩票公益金法律援助項(xiàng)目的實(shí)施主體包括五大類：政府法律援助機(jī)構(gòu)、法律援助類民辦非企業(yè)、婦聯(lián)法律幫助機(jī)構(gòu)、全國(guó)律師協(xié)會(huì)、高等院校法學(xué)院法律援助社團(tuán)組織。不同的實(shí)施主體有不同的特點(diǎn)，能滿足不同人群的需求，不是非此即彼的選擇，而是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并形成良性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，促進(jìn)法律援助事業(yè)發(fā)展，滿足困難群眾不斷增長(zhǎng)的法律援助需求。政府法律援助的優(yōu)點(diǎn)在于經(jīng)費(fèi)有保障（但不一定充足），機(jī)構(gòu)穩(wěn)定，實(shí)施法律援助工作能夠形成常態(tài)化運(yùn)作，利用原有的網(wǎng)絡(luò)化、科層官僚體制，執(zhí)行能力比較強(qiáng)，管理較規(guī)范。其缺點(diǎn)政府機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)面對(duì)全體社會(huì)成員，對(duì)特殊群體的傾向性不大，且科層體制較為僵硬，立法、政策面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)不能及時(shí)做出回應(yīng)。部分社會(huì)成員，特別是與政府發(fā)生糾紛的公民，對(duì)于政府機(jī)構(gòu)抱有不信任態(tài)度，政府機(jī)構(gòu)的官僚屬性與普通民眾有距離感。與民間組織相比，政府法律援助的法律成本較高。民間組織提供法律援助的優(yōu)點(diǎn)在于專業(yè)化，民間組織提供的法律援助服務(wù)受資金、人員的限制，不可能面面俱到，往往形成自己的專業(yè)特色，專門接受某一類人群、某一類事項(xiàng)的法律援助申請(qǐng)，更了解特定類型人群、案件的特點(diǎn)，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。民間組織一般規(guī)模比較小，靈活性、創(chuàng)新性較強(qiáng)，可以根據(jù)社會(huì)生活的變化隨時(shí)調(diào)整自己的服務(wù)方向，提供新型服務(wù)。目前彩票公益金法律援助項(xiàng)目的最主要實(shí)施主體為政府法律援助機(jī)構(gòu)，依托政府原有的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和人員配置，資金全部用于給承辦人發(fā)放辦案補(bǔ)貼，不另外補(bǔ)助實(shí)施單位的辦公費(fèi)用，體現(xiàn)了彩票公益金法律援助“做事不養(yǎng)人”的項(xiàng)目特征，最大程度地節(jié)約了項(xiàng)目實(shí)施成本，把資金全部都用在個(gè)案補(bǔ)貼上，真正惠及受援人。項(xiàng)目培育、扶植的民間組織也起到了強(qiáng)有力的補(bǔ)充作用。由政府提供常規(guī)化服務(wù)，民間組織面對(duì)特殊群體、特殊案件提供專業(yè)化服務(wù)，多種服務(wù)主體提高了弱勢(shì)群體了解并利用法律援助的機(jī)會(huì)。
3.嚴(yán)格辦案流程，確保案件質(zhì)量。彩票公益金法律援助項(xiàng)目對(duì)于法律援助流程有一套獨(dú)特的規(guī)定。在案件受理階段，對(duì)承辦人和受援人進(jìn)行書面的權(quán)利義務(wù)告知。在案件辦理過(guò)程中，規(guī)定對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的法律援助案件，項(xiàng)目實(shí)施單位、案件承辦單位應(yīng)當(dāng)研究，確定承辦方案，確保辦案的質(zhì)量和效果。在案件辦結(jié)后，要定期回訪，檢驗(yàn)受援人滿意度。彩票公益金法律援助項(xiàng)目更加嚴(yán)格、規(guī)范的管理流程也促進(jìn)了法律援助機(jī)構(gòu)工作管理的規(guī)范化。項(xiàng)目的回訪制度、補(bǔ)貼發(fā)放方式等管理方式也被法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行常規(guī)工作時(shí)所采納，項(xiàng)目制責(zé)任具體化、流程規(guī)范化的優(yōu)點(diǎn)帶動(dòng)了法律援助機(jī)構(gòu)日常工作的發(fā)展。
（三）彩票公益金法律援助項(xiàng)目老年人法律援助的發(fā)展方向
1.增強(qiáng)實(shí)施主體的專業(yè)化。針對(duì)農(nóng)民工、未成年人、婦女，彩票公益金法律援助項(xiàng)目都有專門的社會(huì)組織作為實(shí)施單位去承辦相應(yīng)的法律援助案件，但目前全國(guó)范圍內(nèi)尚沒(méi)有專門針對(duì)老年人法律援助的民間組織，尚未發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢(shì)。老年人的法律援助案件主要還是由政府法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)，有些老年人可能具有多重身份（如婦女、殘疾人、農(nóng)民工），這部分案件由相應(yīng)的民間組織（婦聯(lián)、殘聯(lián)、勞動(dòng)法律援助民辦非企業(yè)）去承辦。彩票公益金法律援助項(xiàng)目若過(guò)多依靠政府法律援助機(jī)構(gòu)，很難體現(xiàn)項(xiàng)目特色，應(yīng)鼓勵(lì)、孵化、扶植一批體現(xiàn)人群視角、擅長(zhǎng)辦理老年人法律援助案件的民間組織，或?qū)⒗淆g委系統(tǒng)納入項(xiàng)目實(shí)施主體，依托已有的老年人維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)一批善于和老年人交流、在老年人法律事務(wù)方面有專長(zhǎng)、責(zé)任心強(qiáng)的律師、法律工作者及維權(quán)志愿者，開(kāi)展針對(duì)老年人身心特點(diǎn)、滿足老年人特殊需要的專業(yè)法律援助服務(wù)。
2.提高資金使用的科學(xué)化。目前彩票公益金法律援助的資金總額還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人對(duì)于法律援助的需求量，在現(xiàn)有條件下，還需不斷探索如何使有限的資金資助更多的困難老年人、讓資金使用發(fā)揮最大效益。彩票公益金法律援助項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和一般司法行政系統(tǒng)法律援助案件補(bǔ)貼相比相對(duì)較高，這在一定程度上提高了承辦人辦理法律援助案件的積極性，也有利于提高案件質(zhì)量，但在資金總量一定的情況下，個(gè)案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高就意味著能夠援助的案件總量相對(duì)少。所以，要將有限的資金用于最需要援助的老年人。首先，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化《暫行辦法》第六條規(guī)定的項(xiàng)目案件資助類型，明確不予援助的案件類型。其次，進(jìn)一步細(xì)化案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。《暫行辦法》第三十條規(guī)定了對(duì)案情簡(jiǎn)單、工作量小的案件降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，筆者在北京郊區(qū)農(nóng)村的調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)一些案情特別簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議金額不大的案件，仍按照一般標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放案件補(bǔ)貼。所以，應(yīng)不斷細(xì)化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)案件難易程度、承辦人付出的勞動(dòng)劃定不同檔次的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高資金使用的科學(xué)化程度。
三、結(jié)論
（一）法律援助的對(duì)象應(yīng)分為一般對(duì)象和特殊對(duì)象
一般對(duì)象是指一般經(jīng)濟(jì)困難者，即經(jīng)濟(jì)條件達(dá)到國(guó)家設(shè)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、確無(wú)能力按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買法律服務(wù)的公民。特殊對(duì)象是指因生理、心理、文化等非經(jīng)濟(jì)因素陷入貧困狀態(tài)的社會(huì)弱者，如老年人、婦女、殘疾人、未成年人、農(nóng)民工等，這幾類人群的弱勢(shì)狀態(tài)是由于自身生理、心理等特點(diǎn)以及社會(huì)條件造成的，與一般經(jīng)濟(jì)困難者相比體現(xiàn)出了特殊的人群特征。老年人是法律援助的特殊對(duì)象，老年人法律援助具有必要性和特殊性。老年人由于自身的生理、心理、文化、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)造成了其社會(huì)弱者的角色，其自身權(quán)益容易受到侵害，法律服務(wù)的需求很大，而依靠自身購(gòu)買法律服務(wù)的能力極為有限。所以，老年人需要法律援助，發(fā)展老年人法律援助事業(yè)具有必要性。老年人的自身特點(diǎn)也為老年人法律援助服務(wù)提出了特殊的要求，需要專門的機(jī)構(gòu)和人員保障，老年人法律援助具有特殊性。
（二）司法行政系統(tǒng)的老年人法律援助體系積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但仍不能滿足老年人不斷增長(zhǎng)的法律援助需求
雖然中國(guó)的法律援助制度、老年人權(quán)益保障工作經(jīng)歷了近二十年的發(fā)展，各地司法行政系統(tǒng)在老年人法律援助工作方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但地方法律援助工作的開(kāi)展受制于財(cái)政、人員，甚至是領(lǐng)導(dǎo)重視程度等多種因素，地區(qū)發(fā)展存在很大差異性。在相當(dāng)多地區(qū)，仍未認(rèn)識(shí)到老年人法律援助的特殊性，不熟悉老年人法律援助工作的特點(diǎn)，未把老年人作為法律援助特殊對(duì)象加以特別優(yōu)待。
（三）彩票公益金法律援助項(xiàng)目本身具有很強(qiáng)烈的人群意識(shí)
關(guān)鍵詞：公設(shè)辯護(hù)人制度；刑事法律援助；有效辯護(hù)；司法公正
現(xiàn)代意義上的公設(shè)辯護(hù)人制度于1914年誕生于美國(guó)，指由國(guó)家設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)或者以非盈利組織形態(tài)出現(xiàn)，并通過(guò)公設(shè)辯護(hù)人辦公室的形式，雇傭全職或者兼職公設(shè)辯護(hù)人，為貧困犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)服務(wù)的制度體系[1] 。
一. 在我國(guó)設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人制度的必要性
（一） 公設(shè)辯護(hù)人制度對(duì)保障犯罪嫌疑人、被告的訴訟辯護(hù)權(quán)的重要作用
訴訟辯護(hù)權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利。我國(guó)新《刑事訴訟法》第34條、第267條已經(jīng)將律師辯護(hù)介入的時(shí)間提前至偵查階段，并對(duì)法律援助的對(duì)象范圍進(jìn)行擴(kuò)充和調(diào)整，為保障犯罪嫌疑人和被告人的刑事辯護(hù)權(quán)提供了法律上的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上全面引進(jìn)公設(shè)辯護(hù)人制度有望解決律師辯護(hù)普遍性與有效性的問(wèn)題。一方面，公設(shè)辯護(hù)人制度最大的優(yōu)勢(shì)在于律師團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性，能為貧弱犯罪嫌疑人、被告人提供高質(zhì)量的刑事辯護(hù)；另一方面，公設(shè)辯護(hù)人制度從本質(zhì)上具有穩(wěn)定性，能為貧弱的犯罪嫌疑人、被告人提供更持續(xù)的刑事辯護(hù)。這些因素使公民在刑事訴訟程序中不因貧富尊卑的差距或其他特殊原因都能公平地享有并行使訴訟辯護(hù)權(quán)，體現(xiàn)了“法律面前人人平等”的原則。
（二）公設(shè)辯護(hù)人制度對(duì)明確國(guó)家責(zé)任與實(shí)現(xiàn)司法公正的重要意義
現(xiàn)代法律援助的標(biāo)志性特征之一是國(guó)家為犯罪嫌疑人及被告人提供免費(fèi)的法律幫助，而從我國(guó)目前的刑事法律援助實(shí)施狀況來(lái)看，律師承擔(dān)了絕大部分的刑事法律援助義務(wù)，國(guó)家在這個(gè)過(guò)程中只是扮演著一個(gè)管理者、監(jiān)督者的角色[2]。公設(shè)辯護(hù)人制度的設(shè)立，確立了政府作為法律援助的義務(wù)主體，從財(cái)政上對(duì)刑事法律援助以全力支持，同時(shí)明確公設(shè)辯護(hù)人的法律地位，提高了刑事法律援助律師團(tuán)體的專業(yè)性與職業(yè)性，保障刑事法律援助的案件質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了司法程序的公平與公正。
二. 美國(guó)公設(shè)辯護(hù)人制度的特色及對(duì)我國(guó)的啟示
美國(guó)刑事法律援助與民事法律援助是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)系統(tǒng)，刑事法律援助是以公設(shè)辯護(hù)人模式為主導(dǎo)，具有獨(dú)特的優(yōu)越性：第一，美國(guó)因地制宜，在較大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人辦公室，聘請(qǐng)一些經(jīng)驗(yàn)豐富的專職律師對(duì)適格對(duì)象提供刑事法律援助，而在人口較分散的地方或者經(jīng)濟(jì)相對(duì)不太發(fā)達(dá)的較小城市，則主要通過(guò)私人律師模式或合同制模式等開(kāi)展刑事法律援助活動(dòng)。第二，美國(guó)的公設(shè)辯護(hù)人具有公職身份，他們和檢察官一樣，是政府雇員，且同時(shí)為全職辯護(hù)律師，是國(guó)家承擔(dān)刑事法律責(zé)任與義務(wù)的體現(xiàn)。第三，公設(shè)辯護(hù)人的薪水來(lái)源于政府財(cái)政撥款，領(lǐng)薪性是其首要特征，也是它與私人律師制度、合同制律師制度最大的區(qū)別之一。第四，公設(shè)辯護(hù)人精通刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)[3]，且主要刑事辯護(hù)服務(wù)，這使得他們?yōu)榉缸锵右扇?、被告人進(jìn)行刑事辯護(hù)的有效性大大增強(qiáng)。
分析美國(guó)公設(shè)辯護(hù)人制度在理論與實(shí)踐上的特點(diǎn)對(duì)我國(guó)建立公設(shè)辯護(hù)人制度有著重要的啟發(fā)意義，比如對(duì)公設(shè)辯護(hù)人應(yīng)當(dāng)如何定性，是辯護(hù)律師還是政府雇員？什么樣的機(jī)制可以保證公設(shè)辯護(hù)人全面代表被告人與犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)？如何加強(qiáng)公設(shè)辯護(hù)人制度的有效辯護(hù)及質(zhì)量保障？處理好了這些最基本的問(wèn)題，我們的公設(shè)辯護(hù)人制度才能在一開(kāi)始就發(fā)揮正面效果。
三. 關(guān)于在我國(guó)建立公設(shè)辯護(hù)人制度的幾點(diǎn)思考
（一） 對(duì)公設(shè)辯護(hù)人基本屬性的探討
公設(shè)辯護(hù)人具有雙重身份，首先，公設(shè)辯護(hù)人受雇于國(guó)家，這表明其具有公務(wù)員身份，體現(xiàn)了法律援助的國(guó)家責(zé)任。其次，公設(shè)辯護(hù)人為犯罪嫌疑人、被告人提供刑事辯護(hù)，擔(dān)任著辯護(hù)律師的角色，維護(hù)的是犯罪嫌疑人與被告人的利益。討論公設(shè)辯護(hù)人的基本屬性是為了司考公設(shè)辯護(hù)人雙重身份是否會(huì)引發(fā)職業(yè)倫理沖突的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在刑事訴訟活動(dòng)中，公設(shè)辯護(hù)人的性質(zhì)是為貧弱的犯罪嫌疑人、被告人提供刑事辯護(hù)的代有公職身份的律師，應(yīng)當(dāng)首先遵守律師的行業(yè)規(guī)范，并對(duì)當(dāng)事人負(fù)有保密義務(wù)與忠實(shí)義務(wù)，在這個(gè)過(guò)程中他們不是基于公務(wù)人員的立場(chǎng)維護(hù)政府的利益。
（二） 公設(shè)辯護(hù)人援助案件的范圍及介入時(shí)間
依照我國(guó)新《刑事訴訟法》第34條、第267條，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為下列四種情形下沒(méi)有委托辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、被告人提供刑事法律辯護(hù)：①因經(jīng)濟(jì)困難或其他原因；②盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人；③可能被判處無(wú)期徒刑、死刑的；④未成年的。上述立法規(guī)定較之于我國(guó)先前的法律援助對(duì)象范圍有了很大的擴(kuò)充，它是與我國(guó)目前政府的財(cái)政承受能力相適應(yīng)的，因此公設(shè)辯護(hù)人辦公室的受理案件范圍完全可以以此為依據(jù)，不宜在短期內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大，否則會(huì)導(dǎo)致辦案經(jīng)費(fèi)的短缺與刑事辯護(hù)效率的低下。同時(shí)我國(guó)新刑訴還將律師介入辯護(hù)的時(shí)間從原來(lái)的審判階段提前到了偵查階段。
（三） 公設(shè)辯護(hù)人的外部監(jiān)督及校績(jī)考評(píng)
任何機(jī)構(gòu)工作的開(kāi)展都應(yīng)該有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，公設(shè)辯護(hù)人辦公室的運(yùn)作可以由法律援助中心在結(jié)案后進(jìn)行辦案程序是否合法的監(jiān)督，還可以由當(dāng)事人對(duì)援助的滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將監(jiān)督結(jié)果與評(píng)價(jià)結(jié)果都列入到公設(shè)辯護(hù)人薪津的獎(jiǎng)罰體系中去。公設(shè)辯護(hù)人時(shí)具有公職身份、從政府領(lǐng)取薪水的專職從事刑事辯護(hù)服務(wù)的工作人員，與其他的法律援助工作人員靠政府補(bǔ)貼是完全不同的，因此評(píng)價(jià)其工作的標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)與普通法律援助的律師相提并論，而應(yīng)該按照國(guó)家正式公務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待。
參考文獻(xiàn)
[1]謝佑平，吳羽.刑事法律援助與公設(shè)辯護(hù)人制度的構(gòu)建—以新《刑事訴訟法》第34條、第267條為中心[J].Tsinghua Law Journal，2012，（3）.
法律人文主義所堅(jiān)持的“人是目的”、“人是標(biāo)準(zhǔn)”的道德原則以及尊重人的尊嚴(yán)、確認(rèn)人的價(jià)值的理念，內(nèi)在必然地要求對(duì)農(nóng)民的法律援助權(quán)給予應(yīng)有的關(guān)懷和尊重。在康德看來(lái)，人類的任何行為都應(yīng)當(dāng)以人為目的，不應(yīng)該把人（包括自己）當(dāng)作手段，這樣才能體現(xiàn)人的真正的絕對(duì)的價(jià)值，也就是說(shuō)，生命存在———成為人———被他視為了一種道德義務(wù)的德行存在，生命本身是價(jià)值的客觀標(biāo)準(zhǔn)，它是一種價(jià)值載體（權(quán)利）而非任何功利的載體，因而沒(méi)有一個(gè)人可以合法地被用來(lái)當(dāng)作實(shí)現(xiàn)另一個(gè)人目的的手段。任何人都是目的而不是手段，不是其他人的手段，也不是所謂社會(huì)政策、社會(huì)福利的手段。馬克思承認(rèn)認(rèn)識(shí)最高價(jià)值，即人的價(jià)值是終極和至高無(wú)上的，“人就是人的世界”，“人是人的最高本質(zhì)”，“人的根本就是人本身”。對(duì)農(nóng)民法律援助權(quán)保障的思想已深深鑲嵌于康德等諸多體現(xiàn)人文主義精神的表述中。在其中，農(nóng)民法律援助權(quán)保障獲得了人性基礎(chǔ)和道德基礎(chǔ)，同時(shí)馬克思的表述也表明了對(duì)農(nóng)民法律援助權(quán)保障的人性和道德上的必然性?！叭宋木褚院霌P(yáng)人的主體性和價(jià)值性。對(duì)人的權(quán)利的平等尊重和關(guān)懷為特質(zhì)”[3]。人文主義中所指的人是所有的人，強(qiáng)調(diào)人存在目的和意義是世界的平等性。對(duì)農(nóng)民法律援助權(quán)的保障正是對(duì)法律人文主義的彰顯和確證。它表明，法律把每一個(gè)人當(dāng)作平等的人給予應(yīng)有的關(guān)懷和尊重，對(duì)農(nóng)民的關(guān)懷足以表明這樣的法律是以全體公民的自由和全面的發(fā)展作為求索目標(biāo)的。法律并非外在于人類的強(qiáng)加之物和異化之物，法律本身就是人類追求美好幸福生活的方式，即人的法律的生活方式。這樣的法律是以人為本的法律，這種狀態(tài)下的人是在法律的世界里追尋生命意義和價(jià)值意義的人，人和法律已經(jīng)融合在一起了。對(duì)農(nóng)民法律援助權(quán)的保障同時(shí)表明，在全體公民的精神家園里，總是彌漫著濃重的“類”的情懷。任何對(duì)社會(huì)某些群體、某些人、某個(gè)人尊嚴(yán)的漠視和踐踏，都是對(duì)全體公民尊嚴(yán)的漠視和踐踏。愛(ài)己之心，應(yīng)當(dāng)推及同類，這是人類特有的人文情結(jié)。
二、完善農(nóng)村法律援助制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的要求
正義始終是人類社會(huì)所追求的最美好理想?！罢x是政府的目的。正義是人類文明社會(huì)的目的。無(wú)論過(guò)去或?qū)?lái)始終都追求正義，直到獲得它為止，或者直到在追求中喪失自由為止”[4]。追求正義是現(xiàn)代文明社會(huì)共同追求的目標(biāo)。制度正義是一個(gè)國(guó)家文明、進(jìn)步與發(fā)展程度的刻度表和指示器。羅爾斯在其《正義論》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)“：正義的主要問(wèn)題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說(shuō)，是社會(huì)主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式?！盵5]權(quán)利是規(guī)則的靈魂，因而也是制度的本質(zhì)內(nèi)核。制度的主要功能在于分配權(quán)利義務(wù)，決定社會(huì)利益的劃分，那么制度的正義就在于這種權(quán)利的分配，利益的劃分是否具有內(nèi)在的合理性。農(nóng)民的存在作為一種客觀的社會(huì)現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為社會(huì)保障水平低。農(nóng)民社會(huì)保障水平低的深層原因是權(quán)利分布的失衡。既然權(quán)利的失衡是造成農(nóng)民社會(huì)保障水平低的根本原因，那么只有認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)才能真正找到問(wèn)題的癥結(jié)。在權(quán)利分配中一個(gè)重要的原則就是對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)給予傾斜性的保護(hù)，因?yàn)槲ㄓ羞@樣才能提高農(nóng)民實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的能力。對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的傾斜性保護(hù)貌似不平等，實(shí)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的應(yīng)有之義。
三、我國(guó)農(nóng)村法律援助的現(xiàn)狀
現(xiàn)代社會(huì)，大多數(shù)國(guó)家都把法律援助看作政府對(duì)訴訟中的貧困當(dāng)事人所承擔(dān)的國(guó)家責(zé)任作為法治社會(huì)的重要人權(quán)保障，法律援助體現(xiàn)在許多國(guó)家的法律、憲法或憲法性文件之中。具有現(xiàn)代意義的我國(guó)法律援助制度始于20世紀(jì)90年代。1996年3月，《刑事訴訟法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，規(guī)定人民法院有權(quán)在經(jīng)濟(jì)困難的被告人，盲、聾、啞和未成年的被告人，可能被判處死刑的被告人沒(méi)有委托被告人時(shí)，為其指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師提供辯護(hù)。1997年1月實(shí)施的《律師法》第一次將法律援助寫入法條，作為法律制度予以確認(rèn)。該法第四十一條規(guī)定：“公民在贍養(yǎng)、工傷、刑事訴訟、請(qǐng)求國(guó)家賠償和請(qǐng)求依法發(fā)給撫恤金等方面需要法律幫助，但無(wú)力支付律師費(fèi)用的，可以按照國(guó)家規(guī)定獲得法律援助?！?997年5月，司法部頒布《關(guān)于開(kāi)展法律援助工作的通知》，標(biāo)志著我國(guó)法律援助制度框架初步形成。實(shí)際上，我國(guó)迄今并未形成真正現(xiàn)代意義上的法律援助制度。首先，從立法上看，國(guó)家在法律援助中的責(zé)任不明確，不論是《刑事訴訟法》，還是《律師法》，都沒(méi)有規(guī)定國(guó)家在法律援助中的責(zé)任，且實(shí)施法律援助的規(guī)則、程序、機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)也不明確；其次，我國(guó)基本上處于由律師協(xié)會(huì)和律師提供免費(fèi)法律援助的階段，而現(xiàn)代法律援助制度的主要特征就是國(guó)家出資，包括支付律師的援助費(fèi)及相應(yīng)報(bào)酬。現(xiàn)代西方法治國(guó)家，法律援助經(jīng)費(fèi)都依法納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由國(guó)家財(cái)政支付。我國(guó)由于未將法律援助經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家財(cái)政，國(guó)家財(cái)政支出的法律援助經(jīng)費(fèi)很少。因此，作為社會(huì)弱勢(shì)階層的農(nóng)民在維護(hù)社會(huì)保障權(quán)益過(guò)程中獲得法律援助將受到很大限制[6]。
四、完善我國(guó)農(nóng)村法律援助制度的具體措施
1.進(jìn)一步完善現(xiàn)有法律援助機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法律援助職能
現(xiàn)有的專職法律援助機(jī)構(gòu)、司法組織和其他社會(huì)團(tuán)體在法律援助中應(yīng)主動(dòng)對(duì)農(nóng)民給予更多的關(guān)注，尤其是對(duì)在城市從事務(wù)工的農(nóng)民工群體給予更多的關(guān)注，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)。我國(guó)農(nóng)民普遍接受教育的程度較低，加之傳統(tǒng)文化的影響，主動(dòng)維權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)；有些農(nóng)民雖然有維權(quán)的意識(shí)，但由于缺乏法律知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，不知向何處申訴，或因經(jīng)濟(jì)條件所限，無(wú)力申訴，有些甚至對(duì)法律援助制度也缺乏了解，因而客觀上造成法律援助資源的分配對(duì)農(nóng)民的欠缺和不平衡。因此，當(dāng)前各級(jí)各類法律援助機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法律援助職能，有重點(diǎn)地為農(nóng)民提供專項(xiàng)法律援助。
2.法律援助機(jī)構(gòu)和組織向農(nóng)村全面延伸
2003年7月16日國(guó)務(wù)院通過(guò)的《中華人民共和國(guó)法律援助條例》第五條規(guī)定：“直轄市、社區(qū)的市或者縣級(jí)人民政府司法部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)。”“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請(qǐng)，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助?！睆纳鲜鲆?guī)定來(lái)看，我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)于滿足城市法律援助的需求在法律上是不成問(wèn)題的，但對(duì)于農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，仍然有遠(yuǎn)水不解近渴之難。居住在廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民，尤其是交通不便的山區(qū)農(nóng)民，尋求法律援助仍然是一件非常困難的事情。因此，筆者認(rèn)為，法律援助機(jī)構(gòu)在有條件的地方，如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、法律援助事務(wù)較多的農(nóng)村，應(yīng)允許設(shè)置到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)，在法律援助事務(wù)相對(duì)較少的地方，應(yīng)允許在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村設(shè)立聯(lián)絡(luò)站或派出機(jī)構(gòu)，以盡量方便經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民和特殊案件的當(dāng)事人能夠及時(shí)申請(qǐng)和獲得法律援助。
3.國(guó)家與社會(huì)結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村法律援助的資金保障
我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各類法律援助的任務(wù)較大。從社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)來(lái)看，法律援助制度應(yīng)更能體現(xiàn)其維護(hù)社會(huì)公平和正義的優(yōu)越性，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、承受能力和法律援助的需求量來(lái)看，又只能對(duì)法律援助逐步推進(jìn)和展開(kāi)，不宜簡(jiǎn)單照搬某一種模式。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，目前宜采取以國(guó)家財(cái)力支持為主，同時(shí)輔之以社會(huì)各界人士慈善捐助的模式。這樣，既強(qiáng)調(diào)和體現(xiàn)了國(guó)家責(zé)任原則，又有助于解決在國(guó)家財(cái)力有限的情況下制約法律援助事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，使我國(guó)農(nóng)村法律援助事業(yè)健康發(fā)展。
4.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村法律援助的管理
