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關(guān)鍵詞：中國農(nóng)村金融 發(fā)展現(xiàn)狀 前景分析
一、中國農(nóng)村金融：制度演變與機構(gòu)組成
（一）制度演變
自1979年開始市場化改革以來，為了配合整個經(jīng)濟體制改革的推進、推動農(nóng)村經(jīng)濟、金融市場化的發(fā)展，農(nóng)村金融制度也進行了一系列的改革，基本上經(jīng)歷了以下三個階段：
1.第一階段（1979～1993年）。以中國農(nóng)業(yè)銀行的恢復(fù)為標(biāo)志，初步形成了以中國農(nóng)業(yè)銀行為主導(dǎo)，以農(nóng)村信用社為基礎(chǔ)，以農(nóng)村其他金融機構(gòu)為補充的農(nóng)村金融體系。
2.第二個階段（1994～1995年）。以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的設(shè)立為標(biāo)志，形成了農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融與合作金融并存的農(nóng)村金融體系。根據(jù)國務(wù)院1994年關(guān)于金融體制改革的決定，計劃在1994年基本完成縣聯(lián)社的組建工作，1995年大量組建農(nóng)村信用合作銀行。不過，實際進度大大落后于這一階段所設(shè)計的目標(biāo)。另外一個重要的政策變化就是規(guī)定農(nóng)村信用合作社不再受中國農(nóng)業(yè)銀行管理，農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理，改由縣聯(lián)社負責(zé)。對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)督管理，由中國人民銀行直接承擔(dān)。
3.第三個階段（1996年至今）。以1996年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融體系改革的決定》為標(biāo)志，逐步形成了以農(nóng)村合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融與政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系。
（二）機構(gòu)組成
經(jīng)過近20多年的農(nóng)村金融體制改革，迄今為止形成了包括商業(yè)性、政策性、合作性金融機構(gòu)在內(nèi)的，以正規(guī)金融機構(gòu)為主導(dǎo)、以農(nóng)村信用合作社為核心的農(nóng)村金融體系。這一金融體系的組織結(jié)構(gòu)如圖1所示：
1.正規(guī)金融機構(gòu)
可以把受到中央貨幣當(dāng)局或者金融市場當(dāng)局監(jiān)管的那部分金融組織或者活動稱為正規(guī)金融組織或活動。中國農(nóng)村正規(guī)金融體系中主要包括以下幾個組成部分：
（1）中國農(nóng)業(yè)銀行。于1979年重建，是中國四大國有商業(yè)銀行之一，也是四大行中分支機構(gòu)數(shù)量最多的一個銀行，其分支機構(gòu)幾乎遍布中國所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。和其它國有商業(yè)銀行一樣，從80年代起中國農(nóng)業(yè)銀行就一直進行著商業(yè)化改革。但在1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立之前，中國農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)兼具商業(yè)性和政策性，此后一部分政策性貸款業(yè)務(wù)，例如主要農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款、扶貧貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等政策性貸款被劃轉(zhuǎn)到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。
（2）中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。是1994年成立的一家政策性銀行，是農(nóng)村金融體制改革中為實現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性相分離的重大措施。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)也不直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)戶，它的主要任務(wù)是承擔(dān)國家規(guī)定的政策性金融業(yè)務(wù)并財政性支農(nóng)資金的撥付。隨著農(nóng)村市場化改革的不斷深入，農(nóng)發(fā)行的作用是十分有限的。
（3）中國農(nóng)村信用合作社。是分支機構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)，分支機構(gòu)遍及幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村，也是農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)中唯一一個與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來的金融機構(gòu)，是農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)中向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟提供金融服務(wù)的核心力量。
2.非正規(guī)金融機構(gòu)
非正規(guī)金融組織或活動包括所有處于中央貨幣當(dāng)局或者金融市場當(dāng)局監(jiān)管之外發(fā)生的金融交易、貸款和存款行為。在農(nóng)村金融體制改革初期，非正規(guī)金融組織和活動得到了經(jīng)濟管理當(dāng)局的默許甚至支持。但隨著農(nóng)村金融體制改革的重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ?guī)金融機構(gòu)的商業(yè)化，中國人民銀行開始加大了對非正規(guī)金融組織和活動的管制力度，并在1999年解散農(nóng)村合作基金會，結(jié)束了非正規(guī)金融的有組織狀態(tài)。
需要說明的是，農(nóng)村合作基金會是80年代中期興起的準(zhǔn)正規(guī)金融組織，其經(jīng)營資本主要依賴于農(nóng)戶的資金注入，其經(jīng)營活動歸農(nóng)業(yè)部而不是中國人民銀行管轄。到1996年農(nóng)村合作基金會的存款規(guī)模為農(nóng)村信用合作社的1/9。由于農(nóng)村合作基金會不受貨幣當(dāng)局的利率管制，因此其貸款利率較農(nóng)村信用合作社更為靈活，貸款的平均收益也更高。為了消除來自農(nóng)村合作基金會的競爭對農(nóng)村信用合作社經(jīng)營所造成的沖擊，1997年，當(dāng)局做出了清理整頓、關(guān)閉合并農(nóng)村合作基金會的決定。
二、中國農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀分析
（一）農(nóng)村金融機構(gòu)體系不完善
我國農(nóng)村正規(guī)金融體系包括農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村郵政儲蓄、農(nóng)業(yè)保險以及農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行。由于郵政儲蓄具有單一金融服務(wù)功能，只提供儲蓄服務(wù)；我國農(nóng)村金融機構(gòu)主要是農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行及其農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。在2002年，農(nóng)村信用合作社農(nóng)村貸 款余額約占金融機構(gòu)農(nóng)村貸款余額的78%。由于中央銀行對利率和資金使用的控制、高額的運營成本以及缺乏贏利的激勵等，農(nóng)村信用社長期陷入困境，據(jù)估計，農(nóng)村信用社積累的歷史壞賬達數(shù)千億之多，不良資產(chǎn)率遠高于四大國有商業(yè)銀行，多數(shù)在50%以上，在某些經(jīng)濟不發(fā)達省份甚至高達90%以上。盡管農(nóng)村信用社一直被官方認為是合作社，然而在1980年到1996年間農(nóng)村信用社受到農(nóng)業(yè)銀行的控制，其后由人民銀行管理，社員對農(nóng)村信用社的經(jīng)營沒有決定權(quán)，故農(nóng)村信用社并不是真正意義上的合作社。
（二）農(nóng)村金融環(huán)境惡化
關(guān)鍵詞：小額信貸 信貸效率 宏觀效率
中圖分類號：F832.43文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0069-03
中國農(nóng)村小額信貸效率是指農(nóng)村小額信貸運作能力的大小，主要包括小額信貸的宏觀效率和微觀效率。在改革開放前的計劃經(jīng)濟體制中，中國農(nóng)村小額信貸（金融）是嚴(yán)格按照國家的計劃安排進行的，由于金融機構(gòu)（農(nóng)村信用社）單一、信貸方式單一、排斥市場作用和缺乏競爭，所以總體效率不高；改革開放特別是20世紀(jì)90年代以來，中國農(nóng)村小額信貸效率在逐步提高，但與發(fā)達國家和新興工業(yè)國家相比，中國農(nóng)村小額信貸效率還處于較低的水平上，農(nóng)村小額信貸效率低下嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。
一、中國農(nóng)村小額信貸宏觀效率的影響因素
農(nóng)村小額信貸的宏觀效率包括小額信貸運作對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場的效率；農(nóng)村小額信貸的宏觀效率越高，小額信貸作用于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的效率和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場的效率越高，農(nóng)村小額信貸結(jié)構(gòu)便越合理，小額信貸資金越安全。
小額信貸運作對中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率體現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)貨幣量（包括通貨量、貨幣總量和貨幣結(jié)構(gòu)）與農(nóng)村經(jīng)濟總量的關(guān)系上。所謂小額信貸運作對中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率是指在一定的農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化或金融化程度條件下既定農(nóng)村經(jīng)濟總量對貨幣需求的大小。小額信貸作用于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展效率越高，農(nóng)村經(jīng)濟總量對貨幣量的需求也就越小，農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟總量的比率也就越低。
小額信貸運作對中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率分析可通過農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率、農(nóng)村地區(qū)貨幣結(jié)構(gòu)比率等若干方面來考察。一是農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率。農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率既是反映農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化程度的指標(biāo)，也是從宏觀上衡量小額信貸作用于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展效率的指標(biāo)。農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率分為三個層次比率，即農(nóng)村地區(qū)通貨量（M0）與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率、農(nóng)村地區(qū)貨幣量（M1）與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率和農(nóng)村地區(qū)廣義貨幣量（M2）與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率。二是農(nóng)村地區(qū)貨幣結(jié)構(gòu)比率是農(nóng)村地區(qū)廣義貨幣中不同層次貨幣之間的比率，包括三個比率，即農(nóng)村地區(qū)通貨量占貨幣量的比重、貨幣量占廣義貨幣的比重和廣義貨幣量占金融資產(chǎn)的比重。隨著農(nóng)村金融創(chuàng)新的擴展和小額信貸效率的提高，在農(nóng)村地區(qū)貨幣總量中通貨所占的比率、在農(nóng)村地區(qū)廣義貨幣總量中貨幣量所占的比率和在農(nóng)村地區(qū)金融資產(chǎn)總量中廣義貨幣所占的比率會下降。
政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸的效率高低可通過兩個方面來考察：一是政府調(diào)控農(nóng)村小額信貸措施的影響力，二是政府調(diào)控農(nóng)村小額信貸效果與預(yù)期目標(biāo)的偏離程度。一般來說，政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸效率越高，金融監(jiān)管當(dāng)局對小額信貸的調(diào)控能力就越強大。政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸效率高，人民銀行提高或降低小額信貸的基準(zhǔn)利率，會帶來農(nóng)村小額信貸資金供給和需求主體靈敏反映；政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸效率低，人民銀行提高或降低小額信貸的基準(zhǔn)利率，農(nóng)村小額信貸資金供給和需求主體對調(diào)控措施反應(yīng)會非常冷淡。在政府調(diào)控農(nóng)村小額信貸效果與預(yù)期目標(biāo)方面，政府監(jiān)管小額信貸效率越高，政府調(diào)控小額信貸預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)的程度越高，偏離程度越低。
二、衡量中國農(nóng)村小額信貸宏觀效率的指標(biāo)體系
從小額信貸效率概念界定和影響小額信貸宏觀效率的因素分析，可以設(shè)計出衡量中國農(nóng)村小額信貸宏觀效率的指標(biāo)體系：小額信貸運作對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率指標(biāo)和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場的效率指標(biāo)（見下頁表1）。
依據(jù)影響中國農(nóng)村小額信貸宏觀效率的因素重要性，本文選取農(nóng)村地區(qū)貨幣量與經(jīng)濟總量比率這一指標(biāo)來評估中國農(nóng)村小額信貸的宏觀效率水平。農(nóng)村地區(qū)貨幣量相對于農(nóng)村經(jīng)濟總量的相對規(guī)模往往體現(xiàn)了一國農(nóng)村金融市場發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的匹配狀況，因此，農(nóng)村地區(qū)貨幣量與經(jīng)濟總量比率既反映了中國農(nóng)村地區(qū)貨幣化程度，又基本上代表了中國農(nóng)村小額信貸的宏觀效率。
三、中國農(nóng)村小額信貸的宏觀效率現(xiàn)狀
（一）農(nóng)村小額信貸運作對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率不高
農(nóng)村小額信貸的宏觀效率包括小額信貸運作對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場的效率。小額信貸運作對中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率是指在一定的農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化或金融化程度條件下既定農(nóng)村經(jīng)濟總量對貨幣需求的大小。小額信貸作用于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展效率越高，農(nóng)村經(jīng)濟總量對貨幣量的需求也就越小，農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟總量的比率也就越低。
農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率主要是農(nóng)村地區(qū)通貨量（M0）與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率、農(nóng)村地區(qū)貨幣量（M1）與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率和農(nóng)村地區(qū)廣義貨幣量（M2）與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率。眾所周知，農(nóng)村地區(qū)通貨（M0）只是最小統(tǒng)計口徑下的貨幣，而在中國現(xiàn)行的農(nóng)村居民收支形態(tài)的統(tǒng)計資料中，現(xiàn)金收入同實物性收支是相對應(yīng)的，故該現(xiàn)金的統(tǒng)計口徑應(yīng)該大于M0；因此，農(nóng)村地區(qū)通貨量（M0）與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率、農(nóng)村地區(qū)貨幣量（M1）與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率不能完全反映出中國農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化程度。
在金融發(fā)展理論及其實證研究中，廣義貨幣量（M2）與農(nóng)村經(jīng)濟總量比率是一個用來衡量經(jīng)濟貨幣化程度的經(jīng)典指標(biāo)，簡稱貨幣化比率。Mckinnon（1973）認為，“貨幣總量（M2）與國民生產(chǎn)總值的比率――向政府和私人部門提供銀行資金的鏡子――看來是經(jīng)濟中貨幣體系的重要性和貨幣實際規(guī)模的最簡單標(biāo)尺?！庇嬎阒袊r(nóng)村廣義貨幣量（M2）與農(nóng)村經(jīng)濟總量（GDP）的比率，這一指標(biāo)基本上可以反映出農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化程度。如果按照Goldsmith（1969）以貨幣化比率為標(biāo)準(zhǔn)，把經(jīng)濟貨幣化程度劃分為三類，即貨幣化比率在0.21~0.50之間的經(jīng)濟貨幣化程度為初級階段、在0.51~0.90之間的經(jīng)濟貨幣化程度為中級階段、在0.91之上的經(jīng)濟貨幣化程度為高級階段，中國目前農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化程度仍較低。
貨幣化比率只是衡量一個國家（或地區(qū)）金融發(fā)展水平的良好指標(biāo)，但不能準(zhǔn)確地衡量一個國家（或地區(qū)）金融市場的宏觀效率。在經(jīng)濟貨幣化程度既定的情況下，較高的M2 /GDP意味著金融市場效率較低。由于中國農(nóng)村金融市場不發(fā)達導(dǎo)致小額信貸集中于農(nóng)村金融機構(gòu)，農(nóng)村金融機構(gòu)單一和小額信貸金融商品單一，從而所創(chuàng)造的小額信貸資金供應(yīng)量較多；農(nóng)村小額信貸機構(gòu)不良資產(chǎn)率較高且不能得到及時的沖銷；加上中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)村長期處于落后狀態(tài)，農(nóng)戶對未來收入增長形成悲觀預(yù)期導(dǎo)致農(nóng)戶謹(jǐn)慎性貨幣需求的增強，貨幣流通速度下降；這些造成了中國農(nóng)村小額信貸的宏觀效率較低。中國農(nóng)村小額信貸效率不僅遠遠低于發(fā)達國家農(nóng)村金融，也低于新興工業(yè)化國家的農(nóng)村金融。中國農(nóng)村小額信貸的宏觀效率較低主要表現(xiàn)在中國農(nóng)村貨幣化比率指標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟增長之間越來越不相聯(lián)系。
在20世紀(jì)90年代初期以前，農(nóng)村小額信貸在農(nóng)村工業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了較大的作用，一些研究也證明，在這一段時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的融資對農(nóng)村小額信貸機構(gòu)如農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等具有較強的依賴性；在這之后，農(nóng)村小額信貸在農(nóng)村工業(yè)發(fā)展上的作用態(tài)勢發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村小額信貸在農(nóng)村工業(yè)發(fā)展上的作用逐漸弱化，并且一直處于較低水平；與此同時，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度也逐漸放慢，導(dǎo)致了農(nóng)民收入增長緩慢甚至停止。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益低下，使農(nóng)戶不愿投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村小額信貸在農(nóng)業(yè)發(fā)展上發(fā)揮的作用一直較小?？偟膩碚f，中國農(nóng)村小額信貸運作對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率是比較低的。
（二）農(nóng)村小額信貸市場的政府監(jiān)管效率不高
中國農(nóng)村小額信貸的政府監(jiān)管效率也比較低。中國人民銀行對農(nóng)村金融機構(gòu)面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)放的小額信貸利率實行嚴(yán)格管制，雖然農(nóng)村金融機構(gòu)在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上有權(quán)自行決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款利率上下浮動的幅度，但是農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額信貸的利率變動范圍不大。在農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)放從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸的經(jīng)營成本較高的情況下，農(nóng)村金融機構(gòu)即使按照人民銀行允許的最高利率發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，每一筆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額信貸的收益也不能彌補其成本。根據(jù)調(diào)查研究得知，目前，中國農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)放給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸成本率比發(fā)放給從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸成本率高出0.5%，比發(fā)放給城鎮(zhèn)企業(yè)貸款成本率高出0.76%，而收入率卻比發(fā)放給從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸收益率、發(fā)放給城鎮(zhèn)企業(yè)貸款收益率分別低1.03%、1.39%。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額信貸風(fēng)險與收益不對稱，雖然中國人民銀行不斷出臺鼓勵農(nóng)村金融機構(gòu)增加支持三農(nóng)發(fā)展的小額信貸，但農(nóng)村金融機構(gòu)卻逐漸減少向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸發(fā)放。
綜上所述，由于中國農(nóng)村貨幣化比率指標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟增長之間越來越不相聯(lián)系，受中國農(nóng)村小額信貸運作對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用效率較低和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場效率較低的影響，中國目前農(nóng)村小額信貸的宏觀效率較低。
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The Present Situation Analysis on Macro-Efficiency of Rural Microfinance
LI Juan
（The Humanities College of Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）
關(guān)鍵詞:小額信貸;信貸效率;微觀效率;中國農(nóng)村
中圖分類號:F832.4文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)22-0058-03
中國農(nóng)村小額信貸效率是指農(nóng)村小額信貸運作能力的大小,主要包括小額信貸的宏觀效率和微觀效率。在改革開放前的計劃經(jīng)濟體制中,中國農(nóng)村小額信貸(金融)是嚴(yán)格按照國家的計劃安排進行的,由于金融機構(gòu)(農(nóng)村信用社)單一、信貸方式單一、排斥市場作用和缺乏競爭,所以總體效率不高;改革開放特別是20世紀(jì)90年代以來,中國農(nóng)村小額信貸效率在逐步提高,但與發(fā)達國家和新興工業(yè)國家相比,中國農(nóng)村小額信貸效率還處于較低的水平上,農(nóng)村小額信貸效率低下嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。
一、中國農(nóng)村小額信貸微觀效率的影響因素
中國農(nóng)村小額信貸的微觀效率包括小額信貸機構(gòu)效率和小額信貸市場效率。
中國農(nóng)村小額信貸機構(gòu)效率可分為經(jīng)營效率和發(fā)展效率。經(jīng)營效率主要是通過業(yè)務(wù)能力和盈利能力反映出來。中國農(nóng)村小額信貸金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)能力主要體現(xiàn)在所提供的金融商品和金融服務(wù)對社會小額信貸需求的滿足程度、小額信貸資金的清算速度、小額信貸資產(chǎn)增長率等方面。中國農(nóng)村小額信貸金融機構(gòu)的盈利能力建立在其業(yè)務(wù)能力的基礎(chǔ)上,其衡量指標(biāo)主要有兩項即資產(chǎn)盈利率和資本盈利率。發(fā)展效率是指小額信貸金融機構(gòu)在市場競爭中開創(chuàng)未來的能力,它主要通過金融創(chuàng)新能力、資本增長能力、設(shè)備現(xiàn)代化配置及更新能力、人員素質(zhì)和經(jīng)營管理水平等體現(xiàn)出來。
中國農(nóng)村小額信貸市場效率主要包括小額信貸市場的運行效率和對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動效率。中國農(nóng)村小額信貸市場的運行效率是其對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展推動效率的基礎(chǔ),其衡量指標(biāo)主要有五項:中國農(nóng)村小額信貸市場上金融商品價格對各類信息的反映靈敏程度;中國農(nóng)村小額信貸市場上各類金融商品的價格具有穩(wěn)定均衡的內(nèi)在機制;中國農(nóng)村小額信貸市場上的金融商品數(shù)量及創(chuàng)新能力;中國農(nóng)村小額信貸市場剔除經(jīng)營風(fēng)險的能力;中國農(nóng)村小額信貸市場交易成本高低。中國農(nóng)村小額信貸市場對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動效率主要體現(xiàn)在便利中國農(nóng)村融資和投資、促進資本集中、加速資本轉(zhuǎn)移和促進資金轉(zhuǎn)換等方面。從這一角度分析,中國農(nóng)村小額信貸市場對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動效率便突出反映在小額信貸市場對中國農(nóng)村小額融資需求的滿足能力和小額融資的方便程度這兩方面。
二、衡量中國農(nóng)村小額信貸微觀效率的指標(biāo)體系
從小額信貸效率概念界定和影響小額信貸微觀效率的因素分析,可以設(shè)計出衡量中國農(nóng)村小額信貸微觀效率的指標(biāo)體系:農(nóng)村小額信貸機構(gòu)效率指標(biāo)和農(nóng)村小額信貸市場效率指標(biāo)。
依據(jù)影響中國農(nóng)村小額信貸微觀效率的因素重要性,本人選取如下幾項來考察中國農(nóng)村小額信貸微觀效率狀況。
選取農(nóng)村小額信貸機構(gòu)的經(jīng)營效率來代表中國農(nóng)村小額信貸機構(gòu)效率。由于體現(xiàn)出農(nóng)村小額信貸金融機構(gòu)的發(fā)展效率的金融創(chuàng)新能力、資本增長能力、設(shè)備現(xiàn)代化配置及更新能力、人員素質(zhì)和經(jīng)營管理水平,其能力或水平高低最終表現(xiàn)為農(nóng)村小額信貸金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)能力和盈利能力,即農(nóng)村小額信貸金融機構(gòu)的經(jīng)營效率,因此,農(nóng)村小額信貸機構(gòu)的經(jīng)營效率這一指標(biāo)基本上反映出中國農(nóng)村小額信貸機構(gòu)效率。
選取農(nóng)村小額信貸市場對農(nóng)村小額融資需求的滿足能力來代表中國農(nóng)村小額信貸市場效率。由于體現(xiàn)出農(nóng)村小額信貸市場運行效率高低的其他各項指標(biāo)最終表現(xiàn)為農(nóng)村小額信貸市場對農(nóng)村小額融資需求的滿足能力和方便程度,因此,農(nóng)村小額信貸市場對農(nóng)村小額融資需求的滿足能力這一指標(biāo)基本上反映出中國農(nóng)村小額信貸市場效率。
三、中國農(nóng)村小額信貸的微觀效率現(xiàn)狀
(一)中國農(nóng)村小額信貸機構(gòu)的經(jīng)營效率較低
中國目前農(nóng)村經(jīng)營小額信貸業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)主要囿于三種:農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。由于農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營效率狀況一方面反映出金融體系自身的效率;另一方面也關(guān)系到農(nóng)村金融機構(gòu)是否具有可持續(xù)發(fā)展小額信貸業(yè)務(wù)的能力。農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營效率主要包括盈利水平、風(fēng)險水平、抗風(fēng)險能力和持續(xù)發(fā)展能力。
1.村金融機構(gòu)盈利水平較低。就農(nóng)村信用社的盈利水平來看,由于地方政府的行政干預(yù),如,指令性貸款支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);體制改革負擔(dān),如農(nóng)業(yè)銀行和信用社脫鉤時遺留給信用社的呆賬、農(nóng)村合作基金會并入信用社時帶來的損失;農(nóng)村信用社自身經(jīng)營管理不善等;造成中國農(nóng)村信用社大多數(shù)年份虧損特別是農(nóng)村信用社改革以前歷年虧損。農(nóng)村信用社改革后,雖然農(nóng)村信用社經(jīng)營狀況有所改善,但經(jīng)營效率仍然較低,盈利率也較低。
與此同時,農(nóng)業(yè)銀行的盈利水平也很低。主要原因在于,農(nóng)業(yè)銀行盈利水平既與國有銀行經(jīng)營機制制約有關(guān),也與目前農(nóng)業(yè)銀行還承擔(dān)著農(nóng)村扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)有關(guān)。另外,由于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是政策性銀行,承擔(dān)了一部分財政職能,其盈利水平也較低。
2.村金融機構(gòu)小額信貸風(fēng)險水平較高?？疾燹r(nóng)村金融機構(gòu)小額信貸風(fēng)險水平的一個重要指標(biāo)是不良貸款率。按照不良貸款“一逾兩呆”的統(tǒng)計口徑,中國農(nóng)村信用社的不良貸款余額及其不良貸款率還是很高的。近年來,由于各地農(nóng)村信用社普遍加大了貸款清收力度,再加上人民銀行對農(nóng)村信用社發(fā)行專項票據(jù)置換不良資產(chǎn)和歷年掛賬虧損,促使農(nóng)村信用社不良貸款余額呈遞減趨勢,且不良貸款率的遞減趨勢較不良貸款余額的遞減趨勢更明顯,但實際上是貸款總額的增加對不良貸款率下降起到了很強的稀釋作用。
農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良貸款率也比較高。農(nóng)業(yè)銀行不良貸款的形成,既有國有商業(yè)銀行不良貸款形成的共同原因,也與其服務(wù)對象所處行業(yè)有關(guān)。在農(nóng)業(yè)銀行所有貸款中,涉農(nóng)貸款的不良貸款率最高。由于政策性銀行存在弱化盈利原則、強化對特定對象和范圍資金供應(yīng)的剛性約束,因此,從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自身來說,容易導(dǎo)致注重資金的供應(yīng)而疏于資金運用的監(jiān)管;從融資對象來說,容易誘發(fā)只享受優(yōu)惠政策的信貸權(quán)利而不承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)、拖欠貸款、有錢不還等搭便車行為的發(fā)生,這些都造成了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良貸款率過高。
3.村金融機構(gòu)抗風(fēng)險能力低下。考察農(nóng)村金融機構(gòu)抗風(fēng)險能力的一個重要指標(biāo)是資本充足率。農(nóng)村信用社股本金普遍嚴(yán)重不足,產(chǎn)權(quán)不明晰,法人治理結(jié)構(gòu)不完善,內(nèi)部管理責(zé)任不落實;同時,中國農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行普遍存在著歷史包袱沉重、信貸質(zhì)量差、虧損面和虧損額大的問題,存在較大的支付風(fēng)險和資本充足率嚴(yán)重不足等問題。2004年以來,國家通過“央行票據(jù)置換資本充足率”措施支持農(nóng)村信用社資本充足率增長;國家對農(nóng)業(yè)銀行曾采取過包括發(fā)行特別國債充實資本金、剝離不良貸款在內(nèi)的一系列措施提高其抗風(fēng)險能力,但農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行的資本充足率仍然較低,遠低于《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定的資本充足率8%的最低標(biāo)準(zhǔn),抗風(fēng)險能力較弱。
4.村金融機構(gòu)持續(xù)發(fā)展能力不強。由于農(nóng)村金融機構(gòu)人員素質(zhì)相對較低,治理機制不完善,缺乏持續(xù)經(jīng)營能力,農(nóng)村金融機構(gòu)很難對分散在廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶的生產(chǎn)狀況、資金需求、信用狀況、還款能力做出全面準(zhǔn)確的判斷,農(nóng)村金融機構(gòu)難于或干脆不向農(nóng)戶發(fā)放小額信貸;目前,農(nóng)村金融機構(gòu)為了加強貸款風(fēng)險管理,對貸款員實行貸款終身責(zé)任制,要求貸款員“包放、包收、包收益”,使貸款員只好選擇支持比較富裕的農(nóng)戶或從事風(fēng)險比較小的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶放貸,經(jīng)濟實力較弱及貧困的農(nóng)戶或從事風(fēng)險比較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶反而得不到農(nóng)村金融機構(gòu)的貸款;農(nóng)村金融機構(gòu)不能很好地滿足支持和服務(wù)三農(nóng)。
首先,農(nóng)村金融機構(gòu)小額信用貸款的數(shù)量和周期難以滿足農(nóng)戶的生產(chǎn)需要。目前,大多數(shù)農(nóng)村金融機構(gòu)在推廣小額信貸時,將小額信用貸款數(shù)量固定化,無法滿足農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資金需要。農(nóng)村金融機構(gòu)農(nóng)戶小額信貸的時間設(shè)計也仍局限于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的資金需要,沒有從市場化大農(nóng)業(yè)的角度來設(shè)計。其次,農(nóng)村金融機構(gòu)不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)貸款需求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)普遍技術(shù)含量低下、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、管理水平落后、經(jīng)濟效益低下,其信用等級難以達到農(nóng)村金融機構(gòu)貸款發(fā)放要求。再次,農(nóng)村金融機構(gòu)不能滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)資金需求。由于小城鎮(zhèn)建設(shè)存在較大外部性,加之缺乏配套的建設(shè)資金,農(nóng)村金融機構(gòu)往往不愿意涉足該領(lǐng)域,投放貸款力度很弱,農(nóng)村金融機構(gòu)不能滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金需求。
(二)中國農(nóng)村小額信貸的市場效率不高
目前,中國農(nóng)村小額信貸市場屬于極高寡占市場類型,而農(nóng)村信用社處于壟斷地位,高度壟斷下的農(nóng)村小額信貸市場效率肯定較低。農(nóng)村小額信貸市場上農(nóng)村信用社壟斷地位的形成較為復(fù)雜,它既是國家的一種制度安排,也是一種行政性壟斷;同時,農(nóng)村信用社處于農(nóng)村金融市場最基層,網(wǎng)點眾多,這些都賦予了它得天獨厚的自然壟斷條件;近年來,農(nóng)村信用社的壟斷又是市場行為的結(jié)果,可稱之為市場壟斷,只不過這種壟斷行為與其他行業(yè)的市場壟斷行為截然相反,它不是在市場競爭中擊敗對手而贏得的壟斷,而是商業(yè)銀行主動撤離后的“遺棄物”形成的市場壟斷。
1.村小額信貸市場對小額信貸需求的滿足能力較弱。調(diào)查發(fā)現(xiàn),中國目前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶借款欲望和小型企業(yè)擴大投資的資金需求相當(dāng)強烈。2010年2―3月本人在湖南六個縣中調(diào)查了112個有借款意愿的農(nóng)戶和66家有融資意愿的小型民營企業(yè),只有46個農(nóng)戶和38家小型民營企業(yè)從農(nóng)村信用社或農(nóng)業(yè)銀行得到了貸款,想要借款的農(nóng)戶和小型民營企業(yè)獲得貸款的比率分別為41.1%和58.6%;46個農(nóng)戶和38家小型民營企業(yè)中只有14個農(nóng)戶和16家企業(yè)獲得的貸款金額等于其所愿意借貸的金額,農(nóng)戶和小型民營企業(yè)小額信貸資金需求被滿足的比率分別為12.5%和24.2%。由此可見,中國目前農(nóng)村正規(guī)金融市場對農(nóng)村小額信貸資金需求的滿足能力是很低的。
隨著中國金融體制改革的不斷深化,國有商業(yè)銀行結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快,開始從縣域經(jīng)濟中實行戰(zhàn)略性撤退,造成農(nóng)村資金通過商業(yè)銀行嚴(yán)重外流。其次,郵政儲蓄利用網(wǎng)點多、深入鄉(xiāng)村的優(yōu)勢,大量吸收農(nóng)村儲蓄,導(dǎo)致農(nóng)村資金大量外流。再次,在商業(yè)化改革中,農(nóng)村金融機構(gòu)特別是農(nóng)村信用社經(jīng)營趨于以利潤最大化為導(dǎo)向,農(nóng)村金融機構(gòu)出現(xiàn)了非農(nóng)化特征,許多資金流向城市,有的甚至通過證券公司國債委托理財投向股票市場。由于農(nóng)村小額信貸資金需求的被滿足比率較低,中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展一直受到資本缺乏的限制。
2.村小額信貸市場剔除經(jīng)營風(fēng)險的能力較差。農(nóng)村小額信貸市場上借貸雙方之間存在嚴(yán)重的信息不對稱,且缺乏解決信息不對稱問題的手段和工具。一些市場中介機構(gòu)所提供的信用評級和審計過的財務(wù)報表等信息在一定程度上可消除貸款者和借款者之間的信息不對稱,金融機構(gòu)會依據(jù)市場中介機構(gòu)所提供的信息發(fā)放一部分信用貸款,但中國目前農(nóng)村金融市場上基本上不存在能夠提供信用評級的中介機構(gòu)。農(nóng)村小額信貸市場的借款者很少有完備規(guī)范的財務(wù)核算記錄,無法提供合格的財務(wù)報表數(shù)據(jù),更不會有信用評級機構(gòu)提供關(guān)于他們信用等級的信息。除了市場中介機構(gòu)所提供的信用評級信息能夠解決信息不對稱問題外,貸款市場上借款者所提供的抵押擔(dān)保物的情況也能在一定程度上解決信息不對稱問題,但農(nóng)村小額信貸市場的借款者收入較低,無法提供合乎金融機構(gòu)規(guī)定的抵押擔(dān)保物。由于目前中國農(nóng)村小額借款農(nóng)戶的信用環(huán)境不佳,信用度較低,特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的小額信貸,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和借款農(nóng)戶還貸意識薄弱,小額信貸的回收比較困難。
由于農(nóng)村小額信貸借款者的日常生產(chǎn)經(jīng)營與家庭消費賬戶往往是不分開的,因此農(nóng)村金融機構(gòu)在評估是否發(fā)放小額信貸時,不僅僅根據(jù)借款人所要投資項目的前景進行現(xiàn)金流評估,還要把借款人的個人能力、性格(是否吃苦耐勞)、口碑、日常的品行(比如,喜不喜歡酗酒賭博)等難以進行量化的相關(guān)信息納入考慮范圍。且由于農(nóng)村小額信貸借款者資金規(guī)模小、抵御外界風(fēng)險的能力很弱,容易受市場風(fēng)險和經(jīng)營環(huán)境的影響,小額信貸的風(fēng)險難以度量和控制,使其難以獲得必要的資金。
3.村小額信貸市場的交易成本較高。小額信貸的單筆金額普遍比較小,如果說給大客戶發(fā)放貸款相當(dāng)于“批發(fā)業(yè)務(wù)”,那么發(fā)放小額信貸則如同“零售業(yè)務(wù)”,由于缺乏規(guī)模效應(yīng),開展小額信貸的運營成本非常高。發(fā)放小額信貸要求農(nóng)村金融機構(gòu)直接與數(shù)量龐大、分布很分散的廣大低收入貧困農(nóng)戶、個體經(jīng)營戶和微小私人企業(yè)等進行業(yè)務(wù)往來,這需要耗費大量的人力物力。
從貸款的審核環(huán)節(jié)看,農(nóng)村金融機構(gòu)若與每個客戶分散談判,就要付出很高的交易成本;農(nóng)村金融機構(gòu)的客戶對金融服務(wù)的需求一般較為單一,不足以使農(nóng)村金融機構(gòu)得到規(guī)模經(jīng)濟的收益;貧困農(nóng)戶、個體經(jīng)營戶和微小私人企業(yè)等一般缺乏可信的長期信用記錄,也沒有規(guī)范的具有公信力的財務(wù)報表,導(dǎo)致農(nóng)村金融機構(gòu)在搜集和處理這些客戶信用信息方面并無優(yōu)勢,很難了解這類貸款者。從貸款的發(fā)放環(huán)節(jié)看,每筆貸款的發(fā)放程序、經(jīng)辦手續(xù)和環(huán)節(jié)大致相同,不論具體涉及的金額有多小,對農(nóng)村金融機構(gòu)來說都要付出相同的運作成本。從貸款的監(jiān)控環(huán)節(jié)看,由于農(nóng)村金融機構(gòu)客戶群非常龐大、地點分散,人手相對比較有限,導(dǎo)致每筆小額信貸的用途難以監(jiān)控,農(nóng)村金融機構(gòu)也無法掌握貸款者經(jīng)營狀況和還款意愿等情況,再加上小額信貸業(yè)務(wù)筆數(shù)多,涉及面大,貸款業(yè)務(wù)人員相對配備不足,使得貸款發(fā)放后監(jiān)控難以進行。
可見,中國目前農(nóng)村小額信貸的微觀效率較低,主要體現(xiàn)為中國農(nóng)村小額信貸機構(gòu)效率較低和小額信貸市場效率較低。中國農(nóng)村小額信貸機構(gòu)效率較低源自于農(nóng)村小額信貸機構(gòu)的經(jīng)營效率和發(fā)展效率較低;中國農(nóng)村小額信貸市場效率較低源自于農(nóng)村小額信貸市場運行效率和推動經(jīng)濟發(fā)展效率較低。
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The Present Situation Analysis on Micro-Efficiency of Rural Microfinance
LIJuan
(The Humanities College of Hunan Agricultural University,Changsha 410128,China)
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村社會工作;研究現(xiàn)狀;展望
[中圖分類號] F270 [文獻標(biāo)識碼] B
農(nóng)村社會工作是相對于城市社會工作而言的社會工作領(lǐng)域，是專業(yè)社會工作者和實際社會工作者（政府或準(zhǔn)政府社會工作者）合作，以村莊為基礎(chǔ)，持守社會公正、社會關(guān)懷和真誠信任的理論情懷，以重建政府與農(nóng)民信任關(guān)系和農(nóng)民的自信心、自尊和權(quán)利意識為根本宗旨，通過社區(qū)工作、小組工作和個案工作等方法開展各種活動，實現(xiàn)農(nóng)村的和諧發(fā)展。農(nóng)村社會工作在我國的開展主要是在20世紀(jì)三四十年代由梁漱溟和晏陽初等一批學(xué)者帶頭發(fā)起，之后農(nóng)村社會工作的發(fā)展一直處于低潮甚至是停滯的時期。20世紀(jì)80年代后，農(nóng)村社會工作研究主要包括農(nóng)村社會救助工作、農(nóng)村社會保險、農(nóng)村社會優(yōu)撫和農(nóng)村社會福利，這期間學(xué)者比較注重宏觀上的政策研究。近年來，解決“三農(nóng)”問題的制度背景日益成熟，為新時期農(nóng)村社會工作的發(fā)展創(chuàng)造了條件。當(dāng)代農(nóng)村社會工作的研究主要集中在社會工作介入新農(nóng)村建設(shè)的可行性分析、農(nóng)村社會工作的內(nèi)容、介入模式方法等方面的研究。本文通過梳理、評述學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究，形成綜述，以求為我國農(nóng)村社會工作的發(fā)展提供參考。
一、社會工作介入新農(nóng)村建設(shè)的可行性分析
解決“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設(shè)為農(nóng)村社會工作的發(fā)展帶來了契機與挑戰(zhàn)。眾多學(xué)者對農(nóng)村社會工作介入新農(nóng)村建設(shè)中的重要性和可行性進行了探析，許多學(xué)者認為農(nóng)村社會工作自身的特質(zhì)決定了其在新農(nóng)村建設(shè)中的必不可少的角色。社會工作作為預(yù)防和解決社會問題、維護社會穩(wěn)定的專業(yè)力量，將會成為建設(shè)社會主義和諧農(nóng)村的中堅力量。還有學(xué)者分別從農(nóng)村留守兒童問題、貧困農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、留守婦女問題、農(nóng)村養(yǎng)老福利問題、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題等方面旁證了農(nóng)村社會工作介入新農(nóng)村建設(shè)的重要性。農(nóng)村社會工作在解決農(nóng)村社會各方面的問題上有著極大的作用，可以說社會工作是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分，將帶領(lǐng)新農(nóng)村走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，并最終實現(xiàn)社會主義和諧新農(nóng)村社會。因此，農(nóng)村社會工作的發(fā)展將直接關(guān)系到社會穩(wěn)定及新農(nóng)村建設(shè)的順利進行，意義十分重要。雖然由于中國農(nóng)村自身問題的復(fù)雜性，使得農(nóng)村社會工作介入新農(nóng)村建設(shè)仍有一定的困境，但社會主義和諧農(nóng)村的建設(shè)，極大地促進了農(nóng)村社會工作的發(fā)展。
二、農(nóng)村社會工作的內(nèi)容研究
隨著學(xué)術(shù)界近幾年來對農(nóng)村社會工作的關(guān)注，許多學(xué)者也紛紛投入了對農(nóng)村社會工作內(nèi)容的研究。梳理文獻發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界比較關(guān)注的農(nóng)村社會工作內(nèi)容有以下幾方面：
反貧窮社會工作的研究。貧窮的議題，并不單單是饑餓和經(jīng)濟的問題，因為經(jīng)濟的貧窮衍生出各種各樣的問題，包括教育、醫(yī)療、文化、兇殺、、虐待兒童、家庭暴力、艾滋病感染等。不同國家的農(nóng)村所面對的貧窮問題各不相同，而且貧窮的議題也是不斷的在變化。反貧窮是全球農(nóng)村社會工作的重點，如何解決農(nóng)村貧窮人口的溫飽問題，提高其收入水平是農(nóng)村社會工作者面臨的主要任務(wù)。在傳統(tǒng)的反貧窮策略和行動中，大部分都采取缺乏視角進行反貧。在這種視角制度下的農(nóng)村社會工作者總是關(guān)注農(nóng)村社區(qū)缺乏和不足的地方。呂潔等人指出反貧窮應(yīng)借鑒專業(yè)化的反貧窮工作方法，尤其應(yīng)該借助社會工作的方法和理論，培養(yǎng)專業(yè)的反貧窮社會工作者，運用專業(yè)的助人技巧對貧窮人口進行扶助，使貧窮人口增強自助能力，增強自助脫貧的意識?；趯@個問題的認識，現(xiàn)在學(xué)者們提出了與之相反的視角――優(yōu)勢視角。從優(yōu)勢視角出發(fā)，農(nóng)村社會工作者注重從農(nóng)村社區(qū)豐富的資源和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的自身能力出發(fā)，致力于挖掘農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)勢，協(xié)助民眾尋找資源，這就使得農(nóng)民成為新農(nóng)村建設(shè)的主體。
社會工作介入農(nóng)村留守兒童教育問題的研究。到目前為止，大多數(shù)學(xué)者對于社會工作介入留守兒童教育問題的研究停留在理論層面上，所論述的方法還需更深入的實驗檢驗和實踐反饋去不斷修正。對于如何介入留守兒童教育問題，許多學(xué)者的研究成果都顯示是利用相關(guān)政策加以輔助專業(yè)基本方法的方式去介入。胡善平、潘春宇以安徽省為例，采取多階段隨機抽樣方法和結(jié)構(gòu)式訪談方式進行調(diào)研，研究發(fā)現(xiàn)留守兒童的教育存在教育理念污名化、標(biāo)簽化、教育延續(xù)性缺乏、社會資源缺乏系統(tǒng)整合、教育缺乏公正性等問題，認為可以通過引入社會工作的三大方法加以解決，同時也闡釋了社會政策相輔的必要性。李磊、徐楊在探討、分析和評估了留守兒童“學(xué)校代行式”社會工作模式的效能后，發(fā)現(xiàn)這種模式利大于弊，并提出了“一校一社工”的構(gòu)想，同時也提到利用社會工作的基本方法來協(xié)助留守兒童健康成長。
農(nóng)村老年人社會工作的研究。我國大部分人口在農(nóng)村，而農(nóng)村老人所占比重較大，農(nóng)村老年社會工作極具發(fā)展空間。近一兩年學(xué)術(shù)界也有學(xué)者關(guān)注農(nóng)村老年社會工作的研究。龐飛通過實際調(diào)查了解西部農(nóng)村老人對社會工作服務(wù)的主觀需求，探討了目前能否根據(jù)中國西部農(nóng)村的實際情況發(fā)展起能應(yīng)對西部農(nóng)村養(yǎng)老問題挑戰(zhàn)的實踐操作模式，同時也為社會工作在養(yǎng)老領(lǐng)域的本土化構(gòu)建中提供了參考。龐飛也就社會工作如何介入西部農(nóng)村養(yǎng)老這一問題的過程中建構(gòu)實踐模式進行了探討，對西部農(nóng)村老年社會工作服務(wù)的價值取向、服務(wù)形式、服務(wù)內(nèi)容以及管理和運作都進行了相應(yīng)的探究。另外，也有學(xué)者從理論上嘗試性的提出農(nóng)村老年具體社會工作的構(gòu)想。如何蕓、衛(wèi)小將嘗試從理論上探尋社會工作介入五保老人服務(wù)，構(gòu)想利用個案工作發(fā)掘五保老人潛能，構(gòu)建心理支持網(wǎng)絡(luò)，利用小組工作構(gòu)建五保老人“內(nèi)核-中層-”三層鄰里互助網(wǎng)絡(luò)，利用社區(qū)工作推動社區(qū)互助力量構(gòu)建五保老人支持網(wǎng)絡(luò)。遺憾的是目前具體的農(nóng)村老年社會工作如何開展、面臨哪些挑戰(zhàn)等，這方面的研究較少。
此外，學(xué)術(shù)界還關(guān)注完善相關(guān)社會制度體系、留守婦女問題、農(nóng)民工服務(wù)等研究。不可否認，學(xué)者們從各個方面來研究農(nóng)村社會工作，從宏觀到微觀，從整個農(nóng)村社區(qū)到個人，層層深入探析，他們所取得的研究成果將為農(nóng)村社會工作本土化打通脈絡(luò)。
三、我國農(nóng)村社會工作介入模式與方法的研究
相比城市社會工作，專業(yè)的農(nóng)村社會工作理論和實務(wù)發(fā)展都相對較落后。國內(nèi)現(xiàn)有的農(nóng)村社會工作的探索還很有限，影響較大的有云南綠寨經(jīng)驗、湖南湘西探索和江西萬載模式等三種實踐模式。
云南綠寨經(jīng)驗始于2001年，香港理工大學(xué)與云南大學(xué)合作，以項目運作的方式開始在少數(shù)民族村落探索專業(yè)農(nóng)村社會工作的發(fā)展模式。該項目前后聚集了大批學(xué)者，經(jīng)過十年多理論與實踐的循環(huán)往復(fù)，農(nóng)村社會工作者和實踐者取得了一系列成果。綠寨經(jīng)驗在廣東某些農(nóng)村社會工作試點得到了推廣。
實踐經(jīng)驗證明，“政府主導(dǎo)、社會工作者引領(lǐng)、農(nóng)民廣泛參與”模式很適合我國農(nóng)村社會工作介入。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，我國一些發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的社會工作正逐步形成“政府主導(dǎo)、社會工作者引領(lǐng)、農(nóng)民廣泛參與”的良性運行模式，這種模式是農(nóng)村社會工作得以服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的制度保證。如廣東綠耕社會工作發(fā)展中心成立至今已有十余年，它承接政府項目，社工扎根于村莊與村民相伴同行，引領(lǐng)社區(qū)積極分子動員組成互助組來開展服務(wù)。多年來，他們?nèi)〉昧撕懿诲e的成績，還成立了“城鄉(xiāng)匯”聯(lián)盟，這不僅推動了豐富多樣的城鄉(xiāng)互動活動，還擺脫了中間商的剝削，實現(xiàn)了互惠互利。國內(nèi)其他一些較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)也采取這種模式，取得了較好的效果。筆者認為這種介入模式可以在中國廣大較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)推廣。
研究發(fā)現(xiàn)，文化順應(yīng)是農(nóng)村社會工作介入的有效途徑之一，是有效構(gòu)建農(nóng)村社會工作支持網(wǎng)絡(luò)的前提。在社會工作本土化的過程中離不開與本土文化的交流與滲透，開展農(nóng)村社會工作更加要全面準(zhǔn)確地理解中國農(nóng)民的日常起居以及其中蘊含的農(nóng)村文化基礎(chǔ)，在順應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村文化中尋找更為深入可靠的途徑。李錦順以廣州農(nóng)村社會工作為例，對如何順應(yīng)鄉(xiāng)村文化內(nèi)核、構(gòu)建農(nóng)村社會工作支持網(wǎng)絡(luò)的問題作了探討。他認為農(nóng)村社會工作的介入必須注意和鄉(xiāng)村社會建立好良好的關(guān)系、注意和農(nóng)民之間的人情互動、注意增進農(nóng)民的利益以及注意使用權(quán)力資源的優(yōu)勢。同時古學(xué)斌等人在綠寨經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷反思農(nóng)村社會工作專業(yè)知識與村落文化的矛盾，認為每個村落有其獨特的文化內(nèi)涵。如果我們一味地以專業(yè)理念去介入，而無視當(dāng)?shù)氐拇迓湮幕俏覀兯龅亩贾徊贿^是我們一廂情愿的，并不能從根本上去深入介入。由此可見，社會工作要在中國鄉(xiāng)村扎根，不僅需要細致理解村落文化的內(nèi)涵和運作，敏感察覺地方性村落文化的重要性，更需要自我反思專業(yè)知識的盲點和陷阱，以真正理解村民的行為規(guī)范基礎(chǔ)。
以能力建設(shè)為核心，方法整合的優(yōu)勢視角下的農(nóng)村社會工作是社會工作介入模式的范式轉(zhuǎn)變。在“探索中國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的能力建設(shè)模式――以云南為例”的行動研究中，張和清等人從此次的經(jīng)驗中總結(jié)出一種優(yōu)勢視角和以能力建設(shè)為核心的農(nóng)村社會工作實踐模式。近年來，能力建設(shè)成為社區(qū)發(fā)展中一個廣為使用的說法，學(xué)術(shù)界也針對一些實踐例子進行了探討。如張和清以廣州社工參與災(zāi)后恢復(fù)重建的行動為例，向我們闡述了廣州社工如何通過與社區(qū)民眾同行逐步通向能力建設(shè)的助人自助。廣州社工擺脫受助困境的另一個嘗試是推動“映秀母親”羌藏刺繡小組逐步邁向能力建設(shè)，并經(jīng)過一年的努力，“映秀母親”已經(jīng)成為汶川母親們自力更生、重拾信心的品牌，但受問題解決思維模式的限制和民眾平等意識薄弱的限制，社工和“映秀母親”的自助能力提升還經(jīng)常處于兩難的困境中。所以要以能力建設(shè)為核心，還必須平衡各方面的利與弊，防止副作用的出現(xiàn)。
湖南湘西探索實質(zhì)是以長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會工作系在湘西農(nóng)村開展專業(yè)實習(xí)方式來運作，其社會工作實踐很大程度上是對云南綠寨經(jīng)驗的借鑒。在扎根村寨的實踐中，他們經(jīng)歷了村情調(diào)查、文化入手、社區(qū)活動中心打造、扶貧工作、能力建設(shè)等歷程，斷續(xù)接力式服務(wù)已經(jīng)持續(xù)了十年左右。
江西萬載探索起步雖晚于云南綠賽和湖南湘西，但由于政府強有力的介入，推進的步伐很快，在社會上引起了很大反響。萬載縣創(chuàng)造出了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)推動、部門密切配合、整合現(xiàn)有資源、社工義工聯(lián)動、公眾廣泛參與、廣大群眾受益”的“萬載模式”。不單試點類型全面，在具體分工上，省廳倡導(dǎo)實施“1+3”模式，即一個專業(yè)大學(xué)生，帶一個民政干部、一個試點單位干部和一個志愿者。這種政府主導(dǎo)、高校配合的聯(lián)動模式，成功搭建起了運作平臺。
綜上所述，目前農(nóng)村社會工作在國內(nèi)尚處于起步階段，本土理論還很缺乏，現(xiàn)有的理論研究還局限于一些學(xué)者研究和探索的實驗研究。由此可見我國農(nóng)村社會工作介入模式、方法方面的研究還很缺乏，加上我國農(nóng)村社會問題的復(fù)雜性質(zhì)，農(nóng)村社會工作在我國的普及還需很長一段時期。
四、關(guān)于農(nóng)村社會工作的展望
目前學(xué)術(shù)界對農(nóng)村社會工作的研究大多關(guān)注農(nóng)村社會工作背景以及其內(nèi)容、介入模式方法方面的研究，有些學(xué)者提出農(nóng)村社會工作研究的新視角，例如農(nóng)村社區(qū)優(yōu)勢視角、社區(qū)能力建設(shè)視角，為我國農(nóng)村社會工作的發(fā)展開辟了新道路。筆者認為當(dāng)今農(nóng)村社會工作的理念發(fā)生了變化，農(nóng)村社會工作已從過去那種旨在對貧民進行救濟和保證基本生活保障，轉(zhuǎn)變到注重調(diào)動農(nóng)民個體的主體性，致力于動員村莊及村民的力量（資源、智慧、知識、能力等）來實現(xiàn)他們的目標(biāo)和愿望，以提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。農(nóng)民不再以單純受惠于社會的角色出現(xiàn)在社會上，而是以創(chuàng)造自身價值的新農(nóng)民身份出現(xiàn)，這充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的原則，但這僅僅是體現(xiàn)在個別的試點上。那么農(nóng)村社會工作的存在、發(fā)展空間以及普及將是如何？目前雖有學(xué)者借助研究基金的支持來創(chuàng)造社會工作在農(nóng)村的工作空間，從而去探討農(nóng)村社會工作的理念與介入，這無疑是農(nóng)村社會工作在中國復(fù)雜國情下發(fā)展的必由之路，但這也將是非常漫長的奮斗之路。那么該如何來改變這一種局面呢？目前我國社會工作都是由自上而下的體制去推動發(fā)展的，所以完善相關(guān)農(nóng)村社會政策，將農(nóng)村社會工作與社會政策相結(jié)合起來，關(guān)注“政策的倡導(dǎo)、農(nóng)村社區(qū)動員參與、增能”等社區(qū)層面的介入以及家庭、小組和個人層面，這樣一個由宏觀到微觀層層深入的農(nóng)村社會工作體系將更符合農(nóng)民的真實需求以及更有效的解決問題。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；消費市場；差距；收入
中圖分類號：F713.582 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)09-0070-02
擴大內(nèi)需是我國經(jīng)濟發(fā)展的長期戰(zhàn)略方針和基本立足點。然而，長期以來，消費不足、特別是農(nóng)村消費不足一直是我國經(jīng)濟面臨的突出問題。因此，積極開拓農(nóng)村消費市場，將農(nóng)民潛在的消費需求變?yōu)楝F(xiàn)實的有效需求，是擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的有效途徑。
一、我國農(nóng)村消費品市場發(fā)展現(xiàn)狀
1．城鄉(xiāng)收入和消費水平差距擴大
(1)城鄉(xiāng)收入差距在擴大
1990年城鎮(zhèn)居民人均純收入為1510.2萬元，農(nóng)村居民人均純收入為686.3元，城鄉(xiāng)收入之比為2.20；1995年城鎮(zhèn)居民人均純收入為4283.0元，農(nóng)村居民人均純收入為1577.7元。城鄉(xiāng)收入之比為2.71；2000年城鄉(xiāng)收入之比為2.79。從2000年到2005年，城鄉(xiāng)收人之比由2000年的2.79擴大到2005年的3.22，城鄉(xiāng)收入之比一直呈上升現(xiàn)象，說明城鄉(xiāng)收入差距一直在擴大。
(2)城鄉(xiāng)消費水平差距在擴大
1990年城鎮(zhèn)居民人均消費性支出與農(nóng)民人均生活消費支出之比是2.19，到2005年擴大到3.11。其間，2000―2005年連續(xù)五年城鎮(zhèn)居民人均消費性支出與農(nóng)民人均生活消費支出之比保持在3.0以上。這說明城鄉(xiāng)居民消費水平的差距一直在擴大。
2．農(nóng)村消費層次低
在農(nóng)村居民全年消費支出中，食品占了大約一半的比重，為45.48％；其次是居住，占14.49％；再次是文教娛樂用品及服務(wù)，占11.56％；其他類的支出都較小，不到10％。說明目前中國農(nóng)村居民消費支出主要是用于食品類等生存型消費，享受型消費的支出較低。
3．通信消費增長迅速
隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加強，農(nóng)村生活、生存環(huán)境有了較大改善。由于固定電話初裝費逐步降低，加之電信部門不斷推出刺激消費的新業(yè)務(wù)、新舉措，各種通訊工具特別是移動電話的大幅降價，極大地刺激了農(nóng)村居民的購買欲望。農(nóng)村居民交通通訊支出迅速增長，所占比重越來越大。1990年交通通訊的支出才占總支出的1.44％，1995年是2.58％，而到2000年這一比重上升到5.58％，到2005年更是達到了9.59％。
4．全國不同地區(qū)農(nóng)民的收入與消費水平差距較大
全國不同的地區(qū)，農(nóng)民的收入水平和消費水平有不同的差距，如圖所示。從圖中可以看出，東部地區(qū)農(nóng)民的收入與消費支出都比其他地區(qū)大，其次是東北地區(qū)，而中部與西部地區(qū)農(nóng)民的收入與消費支出都較小。
二、制約農(nóng)村消費市場發(fā)展的主要因素
1．農(nóng)村居民收入水平低，消費能力不足
1995年，農(nóng)民人均純收入只有1577.7元，從2000年一直到2004年農(nóng)民人均純收入都是3000元以下，2000年是2253.4元，2004年是2936.4元，到2005年為3254.9元。農(nóng)村居民收入水平低，收入增長緩慢，是影響消費需求擴大的主要因素。
2．農(nóng)村市場體系不健全
農(nóng)村集貿(mào)市場基本上都是以私營個體的小店為主，規(guī)模小而又分散，形不成體系，建設(shè)規(guī)模小，配套設(shè)施差，服務(wù)功能嚴(yán)重不足。這種商品流通狀況導(dǎo)致了農(nóng)村商品流通混亂，流通成本非常高、售后服務(wù)很差甚至根本就沒有售后服務(wù)，產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證，假冒偽劣產(chǎn)品很多。
3．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差
農(nóng)村的水、電設(shè)施落后。一是電力供應(yīng)緊張，電壓不穩(wěn)定，而且電費高，農(nóng)民難以承受；二是農(nóng)村有自來水的家庭很少。多是自家打井用水。因此，冰箱、洗衣機等家用電器在農(nóng)村中的使用率很低。另外，農(nóng)村中大商場很少甚至沒有，都是一些小店鋪，商品種類很少。這些都制約了農(nóng)村市場的消費。
4．消費觀念和傳統(tǒng)習(xí)慣約束了消費行為
農(nóng)村居民由于受傳統(tǒng)思想的影響，消費結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)民消費支出首先考慮的是：吃飯、建房；其次是子女教育和婚嫁；最后才是家用電器、文教娛樂等其他消費。而且一些消費風(fēng)俗非常不好：一是對于婚嫁大操大辦，不顧家庭實力，追求高消費，盲目攀比擺闊氣講排場。二是人情消費大幅增長，現(xiàn)在農(nóng)村送禮名目繁多，花樣百出，人情費用迅速增加，加重了農(nóng)民負擔(dān)，影響了農(nóng)民的正常生活和生產(chǎn)。三是農(nóng)村居民習(xí)慣于量入為出，很少有像城市居民一樣的借貸消費。這些消費習(xí)慣，延緩了農(nóng)村居民生活水平的提高速度和農(nóng)村消費市場發(fā)展。
三、擴大農(nóng)村消費市場的對策
1．增加農(nóng)民收入
消費取決于收入，只有收入提高了，人們才會擴大消費。因此，要想擴大農(nóng)村消費市場，首先就要提高農(nóng)民的收入。
要提高農(nóng)民收入，可采取以下幾點措施：
(1)調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的同時，大力發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，尤其應(yīng)抓好農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，壯大龍頭企業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加附加值。
(2)積極推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，促進農(nóng)村富余勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。走工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的路子，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力的作用，把農(nóng)民盡可能地轉(zhuǎn)移出來。
(3)加大扶貧開發(fā)力度。實行開發(fā)式扶貧、培訓(xùn)扶貧、技術(shù)扶貧和勞務(wù)輸出扶貧，因地制宜開展整村推進扶貧工作。繼續(xù)增加扶貧投入，完善管理機制，提高使用效益，完善農(nóng)村特困戶救濟制度，建立農(nóng)村社會救助體系。
(4)加快農(nóng)村流通體系建設(shè)。隨著農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的變化，農(nóng)民收入對市場的依賴性越來越大。農(nóng)產(chǎn)品能否賣出去以及能否賣個好價錢，是實現(xiàn)農(nóng)民增收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此。必須把開拓農(nóng)產(chǎn)品市場、搞活農(nóng)產(chǎn)品流通作為一項戰(zhàn)略性措施來抓。
2．加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅有利于促進消費，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，而且有利于增加農(nóng)民收入，進而提高消費水平。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊和北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，電價每調(diào)低一毛錢，對彩色電視機需求的作用相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入提高370元；對電冰箱的需求相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入提高667元；對洗衣機的需求相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入提高909元。如果做到城鄉(xiāng)居民用電同網(wǎng)同價，在農(nóng)村安裝衛(wèi)星電視地面接收設(shè)備做到村村通電視，建水塔實現(xiàn)村村通自來水，農(nóng)村地區(qū)將會出現(xiàn)一個家用電器的消費。因此，加強農(nóng)村水、電、路、通訊等設(shè)施的建設(shè)，整頓農(nóng)村電價，降低用電成本，鼓勵農(nóng)民對家電的消費，為空調(diào)、冰箱、洗衣機等家電和大型農(nóng)機具進入農(nóng)村創(chuàng)造條件。
3．建立和完善農(nóng)村社會保障制度
由于農(nóng)村社會保障制度的滯后，農(nóng)民普遍對自身的養(yǎng)老和健康問題非常擔(dān)憂，這些擔(dān)憂抑制了農(nóng)民的消費欲望。只有解除了農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民才會放心去消費，農(nóng)村消費品市場才能得到全面啟動。因此，為廣大農(nóng)村居民建立和健全農(nóng)村社會醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和社會保險等制度，對于樹立農(nóng)村居民消費信心、促進消費水平的提高有著十分重要的意義。
4．加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，拓展農(nóng)村消費
小城鎮(zhèn)建設(shè)是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。城鎮(zhèn)化有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；有利于為經(jīng)濟發(fā)展提供廣闊的市場和持久的動力；有利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；有利于提高農(nóng)民收入。這些都促進了農(nóng)村消費。
自1992年山西省佐云縣試行開展農(nóng)村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農(nóng)村在2000年以后逐步建立農(nóng)村低保救助制度，2007年全國實現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。據(jù)國家審計署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計結(jié)果》顯示：截至2011年底，全國城市和農(nóng)村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農(nóng)村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟“兼顧公平”的理念，對于農(nóng)村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔(dān)當(dāng)和社會主義制度的優(yōu)越性，并發(fā)揮著維護基層社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略，因而，農(nóng)村低保在我國是一項具有扶弱濟貧、救助倫理性質(zhì)的重要政治制度。每年近千億元的農(nóng)村低保資金在基層是如何運作的、效果如何是關(guān)系國計民生、社會穩(wěn)定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉(xiāng)為例展現(xiàn)中國農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀并分析其中存在的問題與原因。
C市鸚洲鄉(xiāng)共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個行政村，8238戶，27174人（農(nóng)業(yè)戶7635戶，農(nóng)業(yè)人口26271人）。鸚洲鄉(xiāng)比鄰C市，交通便利，以農(nóng)業(yè)種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉(xiāng)經(jīng)濟水平處于C市中上等。C市2005年試行農(nóng)村特困救助政策，2007年實現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。鸚洲鄉(xiāng)共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農(nóng)村C類低保標(biāo)準(zhǔn)是97.3元/月，臨時救助金2600元/年。按照《C市農(nóng)村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》及有關(guān)規(guī)定，鸚洲鄉(xiāng)的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則：1、應(yīng)保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉(xiāng)低保救助；2、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助；3、臨時困難救助；4、其他配套救助包括水電醫(yī)療教育等。由于醫(yī)療救助主要發(fā)生在特定家庭，其他配套救助也不經(jīng)常發(fā)生，本文主要以農(nóng)村低保制度為考察對象，展示社會救助制度在基層的實踐現(xiàn)狀。
本文的任務(wù)是呈現(xiàn)農(nóng)村低保制度運行現(xiàn)狀，為此，筆者在鸚洲鄉(xiāng)政府和鸚洲鄉(xiāng)夏村進行了累計25天的駐村調(diào)研，本文材料皆源于此。本文綜合運用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎(chǔ)上，對夏村的低保數(shù)據(jù)、低保戶信息做了統(tǒng)計。然后運用半結(jié)構(gòu)訪談方法，向村干部、村民逐一核實低保戶信息，并對特殊低保戶（關(guān)系保、維穩(wěn)保）做了個案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實地反映農(nóng)村低保運行的現(xiàn)狀和村民的態(tài)度。本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運作中“關(guān)系?！焙汀熬S穩(wěn)?！钡漠a(chǎn)生及其對農(nóng)村低保分配的影響；第三部分重點描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規(guī)范化打破異化農(nóng)村低保制度的地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，然而基層組織在低保規(guī)范化過程中卻面臨著反規(guī)范化的尷尬現(xiàn)象；第四部分重點關(guān)注低保制度規(guī)范化中最為重要的民主評議制度和動態(tài)管理制度實踐，并指出農(nóng)村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結(jié)和政策建議。
二、權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的低保
夏村處于鸚洲鄉(xiāng)腹部地帶，共有283戶，943人，7個村民小組，實有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務(wù)工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務(wù)農(nóng)的大都是50歲以上的中老年人。
夏村2005年左右開始進行農(nóng)村特困救助工作，2007年全市建立農(nóng)村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉(zhuǎn)。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農(nóng)民想盡辦法通過正當(dāng)或者非正當(dāng)途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調(diào)查、結(jié)果公示等低保實施制度，農(nóng)村低保的分配秩序是相當(dāng)混亂的。
同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關(guān)系（尤其是上級官員的關(guān)系）對低保資源分配的影響，更沒有關(guān)注到縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)村組織在低保制度運作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”作為理解農(nóng)村低保運行現(xiàn)狀的分析框架。
（一）“關(guān)系?！钡漠a(chǎn)生
“熟人社會”是一個差序格局式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將個體與他人的關(guān)系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠的波紋。自然村是一個熟人社會，但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”，打工潮的興起、社會人員的流動性增強更加劇了“半熟人社會”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認識卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關(guān)系等信息。分散居住、流動性強的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關(guān)注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權(quán)并沒有下分到各個小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關(guān)系的影響尤為明顯。
夏村2007年開始實行低保時，低保規(guī)則比較混亂，低保公示制度形同虛設(shè)，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數(shù)貧困者的福利。利用關(guān)系資源產(chǎn)生的低保戶本文稱之為“關(guān)系?！薄Ｒ罁?jù)“關(guān)系”的遠近，夏村關(guān)系保的關(guān)系分為村內(nèi)的關(guān)系和村外的關(guān)系兩類。逐戶核對信息發(fā)現(xiàn)夏村39戶65人低保中，真正屬于“關(guān)系?！钡挠?戶，其中夏德佳一戶是憑關(guān)系獲得應(yīng)該享受低保的正常戶。7戶關(guān)系保的情況以及村民反應(yīng)如下。
1、夏德朝，一個女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區(qū)民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。
2、路杰，兩個女兒，上面領(lǐng)導(dǎo)給區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區(qū)民政局領(lǐng)取申請表，到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關(guān)系戶。
3、馬大梅，兩個兒子，一個在區(qū)電業(yè)局工作，一個在市政協(xié)為領(lǐng)導(dǎo)開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。
4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個女兒，在村里當(dāng)過隊長，現(xiàn)在市里打工，通過朋友關(guān)系從區(qū)民政局獲得一個低保名額。
5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標(biāo)是通過上級關(guān)系指派的。但村民都對此毫無異議。
6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個兒子，其子經(jīng)濟富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據(jù)村民反映，此戶是現(xiàn)任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關(guān)系保。
7、夏佳志，現(xiàn)任村支書夏德金的叔叔，兩個女兒，其中一個招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。
這些屬于較為明顯的關(guān)系戶，還有一些比較隱形的關(guān)系戶，那就是村內(nèi)與村干部關(guān)系不錯的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內(nèi)的關(guān)系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內(nèi)關(guān)系戶的產(chǎn)生是村落社會結(jié)構(gòu)內(nèi)生性因素所致，村干部可以隨機應(yīng)變做出增減安排以平衡村內(nèi)關(guān)系、應(yīng)對上級政策，一般不會引致紛爭。村落之外的關(guān)系大都來自于上級行政官員，這已經(jīng)遠遠超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此，村落之外的關(guān)系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。
（二）“維穩(wěn)?！钡漠a(chǎn)生——社會救助中的維穩(wěn)運作
據(jù)鸚洲鄉(xiāng)民政所所長說，現(xiàn)在除了城鄉(xiāng)低保、臨時特困救助外，民政所還列出了“第四類低?！薄熬S穩(wěn)保”。據(jù)統(tǒng)計2011、2012年鸚洲鄉(xiāng)社會救助資金中用于維穩(wěn)工作的超過40萬元。而通過維穩(wěn)渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內(nèi)的社會救助資金來進行“利益誘導(dǎo)”和“精英俘獲”，于是在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中維穩(wěn)保得以產(chǎn)生，社會救助制度成為維穩(wěn)制度的犧牲品。C市《低保責(zé)任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權(quán)弱化、治理資源日益匱乏維穩(wěn)責(zé)任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩(wěn)成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節(jié)以鸚洲鄉(xiāng)的經(jīng)驗材料為例來展現(xiàn)社會救助中維穩(wěn)運作。
目前中國社會救助資金共有4類：城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和臨時救助。農(nóng)村五保和醫(yī)療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的社會救助指標(biāo)有維穩(wěn)保12戶、臨時特困救助75名，其中用于維穩(wěn)的臨時特困救助金占全鄉(xiāng)的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉(xiāng)的維穩(wěn)保遠不止12戶。鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉(xiāng)政府逢年過節(jié)都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。
目前鸚洲鄉(xiāng)的上訪群體共有13個，可以分為5大類。第一類是因土地問題產(chǎn)生的上訪群體，又可細分為3個群體：第1個群體是由于城區(qū)擴建征地拆遷引發(fā)的農(nóng)民上訪，這一群體所引發(fā)的上訪，由經(jīng)管站和包片干部負責(zé)，不進入鄉(xiāng)辦；第2個群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發(fā)的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個群體是村民個人間土地糾紛所致，稅費時期一些人將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發(fā)利益之爭。
第二類群體是軍人群體，共有7個群體：越戰(zhàn)軍人；越戰(zhàn)臨戰(zhàn)人員；原第五通訊團；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區(qū)8師22團涉核、參戰(zhàn)退役軍人。
第三類是涉法涉訴群體，統(tǒng)計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統(tǒng)計為1個群體。第五類是企事業(yè)單位下崗職工和畢業(yè)包分配的統(tǒng)分生，統(tǒng)計為1個群體。
群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩(wěn)工作的重中之重。地方政府會千方百計地去息訪，向上訪者許諾低保指標(biāo)、臨時救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達到一時的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助2600元。臨時特困救助顧名思義是臨時性的，但他們卻認為自己應(yīng)當(dāng)年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰(zhàn)軍人到區(qū)政府集訪。鄉(xiāng)政府和各村干部在其到達區(qū)政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉(xiāng)綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區(qū)政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉(xiāng)民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個維穩(wěn)保之一。
在鸚洲鄉(xiāng)辦訪談時，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉(xiāng)越戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人，鄉(xiāng)政府為了安撫他，在2010年給他一個低保名額?，F(xiàn)在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房?？墒窃?012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當(dāng)時沒有明確回復(fù)，讓他先打報告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標(biāo)準(zhǔn)：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。
“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了。”
“兄弟，莫著急?，F(xiàn)在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個人，等我再做工作?！?/p>
“那8·1之前搞不成，我就要去北京了?！?/p>
……
政府為了達到維穩(wěn)目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時期（如“兩會”時期）。結(jié)果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環(huán)模式，并且在每次的下一個循環(huán)中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環(huán)策略的典型實踐者，他以八一建軍節(jié)將要來臨為由要挾鄉(xiāng)政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經(jīng)成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩(wěn)體制中，政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩(wěn)體制的扭曲而且進一步加劇社會救助制度的異化。
（三）村落的反應(yīng)：抵制與順從
無論是關(guān)系保還是維穩(wěn)保都致使低保分配公平失衡，在村落內(nèi)部引起強烈的反應(yīng)。如果說村干部利用低保制度對上級權(quán)力關(guān)系作出了抵制的努力，那么在維穩(wěn)壓力體制下，村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態(tài)度以及在低保制度規(guī)范化后村干部的應(yīng)對措施。
評議組成員X：“關(guān)系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的?！?/p>
評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”
普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關(guān)。村干部都不愿得罪人?！?/p>
普通村民B：“低保養(yǎng)懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的?！?/p>
關(guān)系戶的關(guān)系大都來自市、區(qū)等政府部門，面對這些關(guān)系村委會一般是無可奈何的。
村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規(guī)范。嚴(yán)格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區(qū)民政局也不會同意。這里面有上下級關(guān)系，村里有難處”。
為了抵制住上級政府部門的關(guān)系，村干部采取了一系列的應(yīng)對措施，并逐漸取消一些關(guān)系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼要求夏村村委會給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領(lǐng)導(dǎo)的簽字復(fù)印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時也得罪了上面的領(lǐng)導(dǎo)。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉(xiāng)干部。得罪領(lǐng)導(dǎo)，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領(lǐng)導(dǎo)的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因為現(xiàn)有制度框架下，村的發(fā)展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是，村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關(guān)系的干擾，但卻無法抗衡整個維穩(wěn)體制。在縣鄉(xiāng)政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。
夏村5組夏春珍的丈夫時期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業(yè)后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級政府為了息訪，2007年區(qū)民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。
夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因為政府整頓砂船運輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區(qū)兩級領(lǐng)導(dǎo)都口頭答應(yīng)讓他一家吃低保；但夏德金支書要領(lǐng)導(dǎo)的簽字。夏明找領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)們都不肯簽字。結(jié)果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會通過低保評議，因為他的女兒得了先天性心臟病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因為身體不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。
由上可知，中國低保制度在鄉(xiāng)村社會的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運作并產(chǎn)生了關(guān)系保、維穩(wěn)保，村落社會的公平觀念遭到?jīng)_擊并給村委會工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關(guān)系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運。處于權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的農(nóng)村低保難以保持自身的救助倫理特質(zhì)，民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實施辦法，試圖以制度規(guī)范化打破異化低保制度的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
三、低保規(guī)范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例
為了抵制地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對低保制度的異化，保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項低保制度，推進低保運作規(guī)范化。自2011年以來，C市出臺了一系列完善低保運作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責(zé)任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調(diào)查制度》、《動態(tài)管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監(jiān)督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統(tǒng)》進行社會救助資金社會化發(fā)放。可以說，C市的低保制度建設(shè)是較為全面、先進和規(guī)范的。低保制度規(guī)范化一方面給基層低保實施填補了秩序與規(guī)范，另一方面也給基層政策執(zhí)行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業(yè)”任務(wù)量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關(guān)系戶的挑戰(zhàn)等。下面對前三項作簡要論述，后兩項在其他部分論述。
（一）公示引發(fā)的詰難
自2011年民主評議制度實施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內(nèi)容的做法，對評審結(jié)果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權(quán)。C市低保公示制度要求：村委會要對評議結(jié)果張榜公示7天，無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核；鄉(xiāng)與村委會成員組成調(diào)查小組，進一步進行評議，張榜公示7天，無異議后報區(qū)民政局審核；區(qū)民政局審批，在區(qū)救助網(wǎng)站進行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。
盡管行政村是一個半熟人社會，自然村卻是一個熟人社會，村民之間彼此了解情況，知道哪家經(jīng)濟條件差、誰家有病人、誰家有什么關(guān)系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關(guān)系在哪里?！俺缘捅！钡挠^念逐漸進入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關(guān)系（維穩(wěn)）戶等不該享受低保的人享受了低保，導(dǎo)致低保成為一項沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權(quán)威和信譽度，加大了村莊未來工作的難度。
如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發(fā)出的詰難的本質(zhì)上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標(biāo)分配挑戰(zhàn)了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。
（二）“做作業(yè)”任務(wù)加重
在夏村調(diào)查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個村干部到村委會填寫各種表格“做作業(yè)”。為了達到辦公現(xiàn)代化，村委會特聘了一個辦事員夏坤。50歲的夏坤會運用電腦，他因為患有肺結(jié)核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實際上相當(dāng)于一個村干部，村內(nèi)的文案工作都由他負責(zé)，所以在村委會我們也經(jīng)常看到他的身影。
自2011年C市實行《全國最低保障信息系統(tǒng)》后，村會計每月都要上報低保信息。除了做好網(wǎng)絡(luò)信息登記外，村委會還要從低保檔案管理上進行規(guī)范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計票、最后的公示結(jié)果等材料都要以“規(guī)范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產(chǎn)備案、區(qū)低保申請對象調(diào)查材料（村組、鄉(xiāng)、區(qū)三級調(diào)查記錄）、審批表（村、鄉(xiāng)、區(qū)的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個代表）。這些材料本應(yīng)由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會寫字、要么不會規(guī)范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準(zhǔn)確無誤，填寫任務(wù)就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個人情況、家庭情況、申請理由，在調(diào)研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風(fēng)格也多有雷同，經(jīng)過核實確實是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當(dāng)事人申請書上修改的。
如：夏峰聲的申請自述：
我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。
我自幼弱智，結(jié)婚后有一個同樣弱智的兒子。妻子也因為如此家庭和我離婚，現(xiàn)家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會救助局申請農(nóng)村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準(zhǔn)。
申請人：（空白）
2010年8月3日
申請人提出申請后，還要公示當(dāng)次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結(jié)果。低保工作每一步的規(guī)范化都有很多作業(yè)要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態(tài)，農(nóng)村組織工作方法由原來串家到戶“拉家?！敝鸩较颥F(xiàn)代化辦公形式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既需要村干部付出相應(yīng)的體力成本，還需要有熟悉現(xiàn)代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經(jīng)費的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準(zhǔn)官僚化”，在這個過程中他們所要做的“作業(yè)”會越來越多。
（三）規(guī)范化中的反規(guī)范化
夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據(jù)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)這些多是不規(guī)范卻真實的信息。將真實信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規(guī)范化的要求，便是反規(guī)范化。
低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。
在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發(fā)現(xiàn)，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經(jīng)過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個方面的問題：
第一，鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標(biāo)。按照低保政策規(guī)定，低保應(yīng)以戶為單位進行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個低保指標(biāo)，是明顯違反政策的。但在低保的實施中幾乎所有的農(nóng)村都是以人為單位而非以戶為單位進行低保指標(biāo)分配的。一方面因為“戶”在農(nóng)村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時還將他健康有經(jīng)濟實力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個絕對貧困戶外，再次確認低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶傾斜，照顧弱者個人則體現(xiàn)村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變?yōu)榈捅Ｈ?，村支書講，“一戶若有7、8個人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會更加強烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質(zhì)的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當(dāng)性。
第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結(jié)構(gòu)實情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的家庭不在低保范圍內(nèi)”，如果子女有贍養(yǎng)能力，農(nóng)戶不能申請低保，因為任何人到老年都有喪失勞動力的可能，在當(dāng)下國力有限的情況下，不可能將所有的養(yǎng)老義務(wù)都推向政府，中國農(nóng)村仍然要以家庭養(yǎng)老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)，其中有些是子女有贍養(yǎng)能力的家庭、甚至有家庭條件不錯的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養(yǎng)老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關(guān)系保、維穩(wěn)保就可能產(chǎn)生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至?xí)v容子女不養(yǎng)老的現(xiàn)象：“你看，我不贍養(yǎng)你，你還能吃低保”。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因為兒子不養(yǎng)老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因為村委會有“縱容子女不養(yǎng)老”的擔(dān)憂。
第三，虛報收入信息。依照低保政策，收入在當(dāng)?shù)仄骄€以下的農(nóng)戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個人自述中將困境描述的越嚴(yán)重越形象越好。其實，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農(nóng)村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫(yī)都說，按照這個標(biāo)準(zhǔn)全鄉(xiāng)沒有一戶符合低保戶標(biāo)準(zhǔn)的。在C市，1300元的生活標(biāo)準(zhǔn)很難說是符合現(xiàn)實情況的，這是鄉(xiāng)村干部和村民的共識。但是為了規(guī)范化申請者（更多是鄉(xiāng)村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導(dǎo)社會救助政策、阻礙其改善。
國家為了低保運作規(guī)范化從而制定一系列詳盡的指標(biāo)，村干部和申請對象為了符合低保規(guī)范化政策而修改真實信息，結(jié)果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實”，進而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運作。
四、低保民主評議與退出制度實踐
（一）民主評議的程序與實質(zhì)
中國農(nóng)村低保真正走向運作規(guī)范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數(shù)幾個村干部商量決定的低保評選機制，評議人人數(shù)和代表層次的增多促進了低保評選的民主化。
2012年C市低保民主評議制度規(guī)定：第一，在人員組成上，必須由社區(qū)（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎(chǔ)、有責(zé)任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數(shù)由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調(diào)查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內(nèi)容；入戶調(diào)查制度要求對于被評選上的低保對象鄉(xiāng)村兩級100%的入戶率、區(qū)民政局30%的入戶率抽查；群眾監(jiān)督與舉報有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。
民主評議在剛開始實際運作時，出現(xiàn)了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應(yīng)如下：
村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉(xiāng)村干部講話，領(lǐng)導(dǎo)講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了。”
村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現(xiàn)在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當(dāng)代表的得罪人！’”
2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，會上也無法做到有效的評議。為了進一步規(guī)范民主評議制度，2012年3月15號《C市社會救助管理局關(guān)于進一步加強完善城鄉(xiāng)低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數(shù)都進行了規(guī)定。調(diào)整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據(jù)我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長，這些人村莊工作經(jīng)驗豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調(diào)整之后的評議小組更加具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發(fā)揮功能，村民代表的反應(yīng)和低保評定的結(jié)果對此是明顯確證。
村民代表D：“當(dāng)面得罪人，誰都不干?，F(xiàn)在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些?！?/p>
2012年5月11日夏村進行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結(jié)果公示的“廣告”效應(yīng)，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。
2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監(jiān)票員，然后發(fā)票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當(dāng)天即公布了選票結(jié)果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。
2012年度的評選結(jié)果是比較公平的，應(yīng)該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關(guān)系保和維穩(wěn)保。在18個被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結(jié)果得到了村民的認可。
民主評議制度的具體操作規(guī)則確保了低保評定的程序公正，其實質(zhì)是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規(guī)則將處于地方性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的評議組成員剝離出來，通過技術(shù)化的手段進一步獲取結(jié)果公平。民主評議制度保證了低保進入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。
（二）低保退出制度的實踐
低保實行動態(tài)管理制度，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟的變化情況進行分類復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核情況及時報區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。低保家庭應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)政府定期報告家庭人員、收入和財產(chǎn)情況，原則上城市按月、農(nóng)村按季度復(fù)核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動態(tài)管理制度規(guī)定，農(nóng)村低保至少一年應(yīng)該微調(diào)一次，主管部門應(yīng)當(dāng)按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農(nóng)村實踐中卻出現(xiàn)以下現(xiàn)象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機制。
在低保制度運行近7年的時間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的?，F(xiàn)在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準(zhǔn)則，他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個良好的環(huán)境，結(jié)果低保成為一種“只進不出”的制度。
村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓。”
評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子?！?/p>
家庭條件轉(zhuǎn)好的低保戶或者關(guān)系（維穩(wěn)）保無法被取消，村中出現(xiàn)“家有小車吃低?！钡墓之惉F(xiàn)象，這勢必造成村莊內(nèi)部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態(tài)管理制度成為虛設(shè)。上級民政部門也逐漸察覺到這種現(xiàn)象、并提出了相應(yīng)的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”，提出重點清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點清理12類人員，要求“要把應(yīng)該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平”。重點清理的12類人員如下：
（1）家庭經(jīng)濟情況好轉(zhuǎn)，家庭人均收入明顯高于全鄉(xiāng)最低保障線。
（2）家庭成員中有自然減員未報告的。
（3）進入社保領(lǐng)取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。
（4）子女已成年且就業(yè)的。
（5）已領(lǐng)取企業(yè)退休生活費，家庭月人均收入高于最低保障線的。
（6）外出打工，離開居住地3個月以上的。
（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；
（8）就業(yè)年齡內(nèi)，拒絕推薦就業(yè)的。
（9）子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的。
（10）不如實提供收入情況，虛報、隱瞞或提供假證明的，對入戶調(diào)查人員態(tài)度惡劣，不積極配合的。
（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。
（12）通過信息比對的疑問人員。
鑒于上級政府的體制壓力，各鄉(xiāng)村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內(nèi)取消不符合規(guī)定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時村干部往往或動用私人關(guān)系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定。7人中當(dāng)事人死亡的有4個，成員就業(yè)的有2個，家庭生活改善的有1個。具體公示如下：
公 示
村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經(jīng)13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農(nóng)村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據(jù)相關(guān)文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低?！，F(xiàn)將評議結(jié)果公布如下：（同意票）
夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡
文昌哥（2人） 13票 戶主死亡
夏德秋（2人） 13票 戶主死亡
華工力（1人） 13票 成員死亡
程 濤（1人） 13票 成員就業(yè)
夏 威（2人） 13票 成員就業(yè)
于美韻（1人） 7票 生活改善
夏村村委會
2013年5月11日
在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節(jié)中所列6戶不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協(xié)條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關(guān)系背景強硬有關(guān)系，也與他們的一人低保有關(guān)，村委會沒有與之“交易”的妥協(xié)條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關(guān)系戶，相比村外的關(guān)系，村干部更容易處理村內(nèi)的關(guān)系應(yīng)對上級政策。
綜上所述，中國農(nóng)村低保制度運行近7年，至今沒有形成一個良好的退出機制給我們的啟示有：
1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；
2、村干部怕得罪人的行事準(zhǔn)則加劇了低保進出渠道淤塞的程度；
3、在壓力型體制下，上級政府的壓力能夠給鄉(xiāng)村以改革動力并取得一定效果，重點清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機制的建立提供制度支持；
4、在清理不合格低保對象時存在關(guān)系硬的低保戶無法被取消的困境，上級政府官員的公權(quán)力通過私人關(guān)系對農(nóng)村低保的公平性構(gòu)成巨大威脅。所以，低保退出機制的形塑不僅要與村落社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相磨合，更重要的是要將上級權(quán)力關(guān)系關(guān)在法制的籠子里。
總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級政府必須重視這項制度建設(shè)。
（三）新低保觀念的形成
農(nóng)村低保制度自2007年實施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點錢”到競相爭取，在政府努力構(gòu)建低保公示制度、民主評議制度建設(shè)的同時，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。
3組夏陽杰，80歲，有4個女兒2個兒子，兒女們?nèi)孔鲠t(yī)藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。
姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個孫子，三個孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認為自己年級大了，喪失勞動能力了，應(yīng)該國家來養(yǎng)老。
村民F說：“管他呢，申請寫一個，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要。”
夏村6戶不符合規(guī)定的關(guān)系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關(guān)系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應(yīng)。
通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點：
1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。
2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。
3、大都隱藏子女情況，只有序號5、12兩人提及子女贍養(yǎng)能力，其余20人沒有這方面的信息。
綜上，在低保實施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應(yīng)當(dāng)享受低保，一旦享受低保就應(yīng)當(dāng)終身享受。低保金成為養(yǎng)老金甚至僅僅是一項公共資源，低保的救助倫理性質(zhì)被忽略。新低保觀念導(dǎo)致更多不符合條件的農(nóng)戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規(guī)范化過程中增加更多不規(guī)范的內(nèi)容。
夏村的低保評議和退出制度實踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權(quán)力和信任并加以監(jiān)督與約束，在村內(nèi)社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實措施為基層低保運作的規(guī)范化提供了制度供給并取得一定成效。
五、問題與政策建議
綜上所述，當(dāng)下中國農(nóng)村低保制度在基層社會實踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農(nóng)村低保資金如果想要實現(xiàn)“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩(wěn)定的戰(zhàn)略，就必須針對以下6個問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進一步完善。
1、關(guān)系保。在地方權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，地方性權(quán)力往往能夠通過關(guān)系變?yōu)橘Y源，村莊內(nèi)的關(guān)系戶成為村內(nèi)低保分配公平的直接挑戰(zhàn)者。村干部對于村內(nèi)的關(guān)系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點清理12類人員的時候，村干部最好做工作的就是與自己有關(guān)系的低保戶。而村外的關(guān)系往往來自于上級官員，村干部難以有效處理，有這種關(guān)系的人一般家庭經(jīng)濟更好、對村落公平?jīng)_擊更大。因而，上級政府官員的私人關(guān)系通過權(quán)力網(wǎng)絡(luò)對基層低保的公平性產(chǎn)生更為強烈的沖擊。民政部門應(yīng)當(dāng)警惕這種隱形的利益關(guān)聯(lián)，將官員的權(quán)力關(guān)在法制的籠子里，同時加強低保信息的透明度以約束鄉(xiāng)村干部行為。
2、維穩(wěn)保。中國改革開放30年來，各級政府依然牢守“穩(wěn)定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費時代，基層治理資源匱乏，而當(dāng)下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金，結(jié)果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩(wěn)保是中國維穩(wěn)體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權(quán)的治權(quán)、治責(zé)是當(dāng)下中國基層政治的重要任務(wù)也是治理維穩(wěn)保的一劑良藥。
3、臨時救助資金管理體系不規(guī)范。臨時救助資金正是因為具有“臨時性”特征，在申請對象、資金發(fā)放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉(xiāng)50%以上的臨時救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門高度注意。建議臨時救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強監(jiān)督和審查。
4、低保規(guī)范化工作中的反規(guī)范化。民主評議、公示、監(jiān)督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規(guī)范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關(guān)系的有力制度資源。同時，也應(yīng)當(dāng)看到在村務(wù)工作規(guī)范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部為了滿足政府制度規(guī)范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實信息，不利于公共政策的完善和執(zhí)行。建議民政部門做好調(diào)查研究，根據(jù)各地實際收入和生活情況制定低保申請標(biāo)準(zhǔn)，并建立真實信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實性。
5、低保申請標(biāo)準(zhǔn)線偏低導(dǎo)致沒有標(biāo)準(zhǔn)。C市2013年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線為年人均收入1300元以下，這已經(jīng)不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入和消費的實際情況。鄉(xiāng)、村、組三級干部都清楚，如果按照這個標(biāo)準(zhǔn)，全鄉(xiāng)恐怕找不到一戶符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶。既然沒人符合低保標(biāo)準(zhǔn)，你申請了，我也可以申請，于是引發(fā)低保申報者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導(dǎo)”村民虛報、亂填收入。低保應(yīng)當(dāng)滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當(dāng)?shù)牡捅?biāo)準(zhǔn)線是低保規(guī)范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現(xiàn)。
6、低保觀念混亂。無論是區(qū)、鄉(xiāng)、村干部還是普通農(nóng)民對于低保的認識都存在觀念混亂的現(xiàn)象。官方組織將社會救助資金當(dāng)做治理資源和工作手段；農(nóng)民則將低保資金當(dāng)做養(yǎng)老金不管家境如何都會競相爭取，出現(xiàn)“國家的錢，不要白不要”的現(xiàn)象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執(zhí)行效應(yīng)，只有從政府部門的官員個人做起，依法行政下功夫清理不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保戶，維護村落社區(qū)的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村金融；銀行；金融服務(wù)
1 農(nóng)村金融體系發(fā)展現(xiàn)狀
如圖1所示，中國的農(nóng)村金融組織包括國有商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄銀行和農(nóng)村信用社以及村鎮(zhèn)銀行等正規(guī)金融組織，還包括隨著農(nóng)村金融需求多樣性孕育而出的非正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)，包括農(nóng)村合作基金會、小部分當(dāng)鋪等。正規(guī)金融組織是中國農(nóng)村金融體系中的主導(dǎo)力量，也是推動中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金供給的主要力量。
2 中國農(nóng)村金融體系存在的問題
目前，雖然中國初步形成了以農(nóng)村合作金融機構(gòu)為主，政策性銀行和商業(yè)性銀行并存的農(nóng)村金融體系，但是由于現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系不完善，致使農(nóng)村金融在支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)了不少的問題，越來越不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)和“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展的需要。
2.1農(nóng)村金融產(chǎn)品種類難以滿足多樣化的金融需求
目前，大多數(shù)農(nóng)村金融部門仍沿用傳統(tǒng)金融服務(wù)手段，以基本的存、貸、匯服務(wù)為主。中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品服務(wù)較少，只有結(jié)算、代收代付等少量銀行中間業(yè)務(wù)。城市中普遍使用的信用卡、票據(jù)業(yè)務(wù)在農(nóng)村很少運用，至于投資顧問、金融咨詢、評估、項目理財、網(wǎng)上銀行等業(yè)務(wù)則更為缺乏。證券、信托、基金等投資銀行業(yè)務(wù)，還有保險業(yè)務(wù)都基本屬于空白。
而隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進、農(nóng)村對外經(jīng)濟聯(lián)系的加強以及農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入渠道呈多元化趨勢。收入增長的主要源泉轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)之外，如外出就業(yè)、經(jīng)營企業(yè)等，農(nóng)戶的經(jīng)濟活動日趨復(fù)雜，其金融需求亦日趨復(fù)雜。所以如何使農(nóng)村群眾充分享受到先進的金融產(chǎn)品和金融工具帶來的各種實惠和便利，滿足農(nóng)村居民和企業(yè)的需求，是當(dāng)前農(nóng)村金融體系所要解決的問題之一。
2.2農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境不佳加劇農(nóng)村金融風(fēng)險
我國金融法制水平低，發(fā)展晚。我國金融法制建設(shè)應(yīng)包括健全和完善城市及農(nóng)村兩大金融體系。我國金融體系本身還不完備，當(dāng)前，我國宏觀調(diào)控法、政策性銀行法尚未出臺，網(wǎng)絡(luò)銀行方面的立法還處于醞釀階段；而現(xiàn)行金融法律體系中，行政規(guī)章所占比例大，法律效力層次還比較低。由于目前我國的相關(guān)法律法規(guī)不完善，造成了執(zhí)法效率低下、司法執(zhí)行難、執(zhí)行周期長，并且缺乏違信處罰機制。對拖選債務(wù)人的處罰難以落到實處，導(dǎo)致債權(quán)人的合法權(quán)益受到侵害，挫傷農(nóng)村機構(gòu)的服務(wù)熱情。
現(xiàn)代信用形式，從創(chuàng)造主體來劃分，只要包括企業(yè)、銀行、政府和民間信用等四種。在信用領(lǐng)域，存在著事實上的城鄉(xiāng)金融二元結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村，存在基礎(chǔ)設(shè)施差，文教衛(wèi)社會事業(yè)發(fā)展落后，社會保障制度不健全，金融服務(wù)體系發(fā)展滯后等現(xiàn)象。例如在城市已開展多年的網(wǎng)絡(luò)金融服務(wù)，對廣大農(nóng)民來說卻還是很陌生的事物。而且從農(nóng)民本身來說，傳統(tǒng)的農(nóng)村文化、落后的生產(chǎn)關(guān)系、簡單的生活方式及農(nóng)民普遍素質(zhì)低的情況下，是農(nóng)民不可能有好的金融意識，法律意識。
3 完善和健全中國農(nóng)村金融服務(wù)體系的對策建議
建設(shè)社會主義新農(nóng)村是黨的十六屆五中全會提出的重大歷史任務(wù)。要建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，離不開金融的大力支持，因此，加快完善和健全中國農(nóng)村金融服務(wù)體系自然也就成為中國新一輪金融改革的重心所在。
3.1深化信用社改革并提供多樣化金融服務(wù)
農(nóng)信社要以“立足社區(qū)，服務(wù)三農(nóng)”的市場定位在改革中求發(fā)展。一是積極探索大額農(nóng)貸的管理發(fā)放辦法，大力扶植農(nóng)村種養(yǎng)加大戶，發(fā)展農(nóng)莊經(jīng)濟，加大對特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精加工的投入力度，把資源優(yōu)勢、區(qū)域優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢；二是探索農(nóng)用生產(chǎn)資料貸款和農(nóng)民工打工創(chuàng)業(yè)貸款，發(fā)放大型農(nóng)業(yè)機械貸款、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人流動資金貸款、私營企業(yè)貸款等，幫助農(nóng)民脫貧致富；三是組織金融機構(gòu)聯(lián)合發(fā)放支農(nóng)銀團貸款，共同培植當(dāng)?shù)卮笮偷霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程、拉長產(chǎn)業(yè)鏈條中尋求新突破。實施“公司+農(nóng)戶+市場”為主要形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，支持有特色、有銷路、科技含量高、附加值高的產(chǎn)品，構(gòu)建大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)帶，使農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代。
3.2完善農(nóng)村金融相關(guān)政策及優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境
首先，大力改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)村金融的發(fā)展，增加農(nóng)村金融供給，實現(xiàn)經(jīng)濟金融的良性互動。針對農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境中存在的種種問題，建議由當(dāng)?shù)卣疇款^，進一步把農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化工作推向深入，并將金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作納入縣區(qū)綜合指標(biāo)考核體系，建立社會各界共同參與的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)長效機制。其次，對農(nóng)村金融機構(gòu)實行稅收支持。可對農(nóng)村金融機構(gòu)實行3%的營業(yè)稅，部分金融機構(gòu)，如小額信貸公司和農(nóng)業(yè)保險公司，可考慮免征營業(yè)稅，對于其他金融機構(gòu)發(fā)放的涉農(nóng)貸款利息收入，也可在營業(yè)稅和所得稅方面給予一定的優(yōu)惠。最后，建立農(nóng)村小額貸款擔(dān)保基金，擔(dān)?；鸬馁Y金來源于財政扶貧資金，可與金融機構(gòu)合作，開展比例擔(dān)保。
3.3積極推進農(nóng)村金融創(chuàng)新
創(chuàng)新是農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的動力，是提升農(nóng)村金融服務(wù)水平和競爭力的關(guān)鍵。農(nóng)村金融機構(gòu)要更新金融發(fā)展理念，牢固樹立創(chuàng)新意識，注重優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，提高金融效率和質(zhì)量。積極推進機制創(chuàng)新，適應(yīng)金融業(yè)務(wù)綜合化、金融交易電子化、金融產(chǎn)品多樣化和金融服務(wù)個性化的發(fā)展趨勢，提高農(nóng)村金融機構(gòu)競爭力。
作者簡介：
關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；問題責(zé)任；發(fā)展方向
一、我國農(nóng)村新農(nóng)?，F(xiàn)狀及存在的問題
近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，數(shù)以千萬計的青壯年農(nóng)民流入城市打工，導(dǎo)致農(nóng)村的老年人數(shù)量和老齡化程度超過了城鎮(zhèn)。據(jù)第五次人口普查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，我國60歲及60歲以上農(nóng)村老年人口有8500萬人，占老年人口總數(shù)的60%多，而我國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式如土地養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老也在城鎮(zhèn)化的過程中慢慢地削弱。伴隨著城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的是種種難題，如人口老齡化現(xiàn)象，空巢老人現(xiàn)象，種種問題給我國的農(nóng)村老人養(yǎng)老提出了新的挑戰(zhàn)。幾千年傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到前所未有的嚴(yán)重沖擊，面對不斷擴大的老年群體，社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)運產(chǎn)生，隨之養(yǎng)老服務(wù)合同糾紛與日俱增。這一客觀現(xiàn)實及未來的緊迫形勢，促使我國必須關(guān)注農(nóng)民社會養(yǎng)老的制度建設(shè)問題。
(一)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險制度的弱化增強了農(nóng)村對養(yǎng)老保險制度需求的愿望。自上世紀(jì)70年代以來計劃生育的成功推行，我國農(nóng)村人口出生率下降，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，老齡化速度加快，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到巨大的沖擊，再也不能滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需求。
(二)土地養(yǎng)老保障功能弱化增強了農(nóng)村對養(yǎng)老保險制度需求的愿望。我國農(nóng)村土地被占用的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上農(nóng)村土地分散化經(jīng)營，土地生產(chǎn)效率越來越低下，土地養(yǎng)老保障已無法適應(yīng)目前的需求。
(三)城市化進程的加快增強了農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度需求的愿望。城市化建設(shè)過程中，一方面直接造成農(nóng)村土地的減少，使農(nóng)村土地保障功能弱化。另一方面，解放了農(nóng)村勞動力，使得大量農(nóng)民工涌向城鎮(zhèn)，而由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的限制，農(nóng)民工要么無法參加養(yǎng)老保險制度，要么不能放心地參加養(yǎng)老保險制度。
我國開始實施的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險較晚，資金籌集基本上是“個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策支持”的原則。這實質(zhì)上就是一種農(nóng)民個人儲蓄養(yǎng)老保險，缺乏共濟性。隨著科學(xué)的發(fā)展，社會的進步，人們生活水平的提高， 使得這項制度的實施及融資存在著一系列問題。
1.保障水平低?！靶罗r(nóng)?！庇媱?020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。而根據(jù)2008年中國人口信息數(shù)據(jù)，而鄉(xiāng)村總?cè)丝跒?.2億人；2008年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)為5595萬人，但是面對如此低覆蓋面，當(dāng)前經(jīng)濟條件和政策條件下，農(nóng)村養(yǎng)老保險全面鋪開還有很大的難度，無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老的基本生活需要，缺乏社會保險應(yīng)有的社會性。由于農(nóng)民的參保意識不夠強，相當(dāng)部分的農(nóng)民對保險認識不足，了解不夠，會致使參保意識不強。
2.覆蓋面窄。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的設(shè)計偏重于農(nóng)村留守人員，對于被征地農(nóng)民和返鄉(xiāng)的進城務(wù)工人員沒有做出合理的設(shè)計，這使得制度的有效覆蓋面降低，推行后難以形成全面的保障網(wǎng)。
3.政府資金風(fēng)險系數(shù)驟增。由于公共衛(wèi)生、醫(yī)療技術(shù)的改進和個人健康意識的提高，人類總體生存狀況有所改善，死亡率降低，會帶來預(yù)期壽命的增加，可以說，政府是這個計劃的主要出資人和最終擔(dān)保人，完全暴露在聚合性的長壽風(fēng)險之下。農(nóng)村集體經(jīng)濟十分薄弱，落實新農(nóng)保制度，最大的難點是集體補助是否落到實處，否則，籌資的壓力難免轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民。在目前地方財政普遍吃緊，而承擔(dān)的社會事務(wù)不斷增加的條件下，新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一個剛性的制度安排，在一些財政情況不太好的地區(qū)，融資而言就是一個壓力。因此，無論此項投入是由中央財政全額承擔(dān)，還是由“中央財政根據(jù)地區(qū)不同給予補貼”，支付壓力是顯而易見的，是否會“斷炊”、“崩潰”，成為很現(xiàn)實的問題，特別是對財力脆弱的地方財政而言。
4.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體制不健全。一直以來我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、撤銷，費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放，不是按照嚴(yán)格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行。這些地方性養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部的基本方案的基礎(chǔ)上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是農(nóng)民與政府的一種規(guī)范性、持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。
5.農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度供給嚴(yán)重不足，我國農(nóng)村對養(yǎng)老保險制度強烈的需求源自我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及計劃生育的成功實行，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，老齡化問題的日益突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障和土地保障的不斷弱化。而我國目前的養(yǎng)老保險制度明顯地偏向于城市，導(dǎo)致農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度供給嚴(yán)重不足，因此，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在嚴(yán)重的供需不平衡。
6.新養(yǎng)老保險立法效應(yīng)滯后。法律是通過強制性手段來規(guī)范公民行為，維護社會的安定有序，遵紀(jì)守法是每個公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。盡管今年我國出臺了第一部<社會保險法>但由于新法剛剛推出，因為各地以前法規(guī)不統(tǒng)一，作法也各不一樣，彼此之間常存在許多不協(xié)調(diào)甚至是矛盾之處，從而使現(xiàn)法能否有效發(fā)揮出應(yīng)有的作用。針對農(nóng)民工的社會保險方面實用性到底如何有待于時間的考驗。
二、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建議
為進一步加快推進新農(nóng)保工作，改善制度實施效果，提出如下建議：
1.加快實施新立法的進程。新立法中國建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的重要保障，也是整個國家朝著社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一項重要舉措。有助于解決農(nóng)村養(yǎng)老困境，消除農(nóng)民的養(yǎng)老的后顧之憂.保證基金籌集的穩(wěn)定性和保值增值的安全性，確保我國農(nóng)保事業(yè)健康發(fā)展。
2.提高保障水平，加大中央和地方財政的支持力度。盡管有地方性補助和個人賬戶支持，但對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的貧困人口，中央財政補貼無疑是保障的主要來源。中央政府應(yīng)進一步加大保障力度，對經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)予以更大政策傾斜。
3.針對不同人群需求，建立多層次的農(nóng)保制度。在制度的構(gòu)建過程中，參保對象的經(jīng)濟能力和所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平固然是主要考慮因素，但社會保險作為一項公共產(chǎn)品，不同人群對它的需求狀況也不可忽略。有關(guān)學(xué)者提出，我國農(nóng)保的參保對象大致可分三類：一般農(nóng)民、被征地農(nóng)民和農(nóng)民工。農(nóng)保制度應(yīng)當(dāng)充分考慮其特點來建立。對被征地農(nóng)民，政府補貼應(yīng)主要由安置補助費和土地補償費的一定比例組成，若仍不足，則由當(dāng)?shù)卣岸档住?。對有工資收入且流動性較強的農(nóng)民工群體，因其工種的多樣性，應(yīng)進一步劃分：與用人單位建立勞動關(guān)系者應(yīng)被納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者可在原籍所在地參保，在城務(wù)工期間的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶基金并入原籍農(nóng)保制度；從事流動性強工種的農(nóng)民工參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法參保。
4.改革籌資方式，建立政府、集體和農(nóng)戶共同負擔(dān)的多元籌資機制。為解決我國社會保障基金嚴(yán)重不足的問題，引入集體與農(nóng)戶共同參與的多元籌資機制就顯得勢在必行。農(nóng)民作為社會保障的受益主體理應(yīng)負擔(dān)其中的一部分費用，但是考慮到農(nóng)民大多為低收入群體，建立在多元籌資機制基礎(chǔ)上的社會保障需采取逐步推進的方式進行。
5.應(yīng)該在健全機制的基礎(chǔ)上，采取因地制宜的策略，分層分類地推進農(nóng)村社會保障工作。在富裕地區(qū)，可以仿效城市社會保障的和經(jīng)驗，全面展開養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)保險；而在貧困的地區(qū)，又要針對不同的保障群體，實施不同的有針對性和選擇性的社會保障。在老年人多的地方，重點推行養(yǎng)老保險;在疾病多發(fā)的地方，重點推行醫(yī)療保險或農(nóng)民醫(yī)療合作制度；在貧困地區(qū)，重點推行優(yōu)撫、優(yōu)教與最低生活保障制度。
6.規(guī)范基金的運營和監(jiān)管，確保其保值增值。新農(nóng)保由各級人力資源和社會保障部門履行監(jiān)管職責(zé)，定期公開參保人繳費和待遇等信息，接受公眾監(jiān)督。此外，還可引入獨立于基金運營機構(gòu)之外、具有權(quán)威性和公平性的社會監(jiān)管機構(gòu)，以制約農(nóng)保管理部門的活動。
參考文獻：
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